論公法上不當得利

適合閱讀對象:司法三等,司法四等


不當得利這個相當重要的一個法定請求權,在民法史上已發展了相當的時間,不論是國內外學說或實務判決也都累積一定的理論。然而公法上亦有不當得利這個請求權,惟因時間發展較晚,學說實務上仍有不少之爭議,在我國更因大法官解釋與法律明文相對晚很多,故爭議問題更是層出不窮,蓋本篇就公法上不當得利為簡單之整理 (註1)。

壹、基本理論

於公法上不當得利出現之前,我國僅有民法上的不當得利,直至司法院大法官釋字第515號解釋「惟興辦工業人承購工業區土地或廠房後,工業主管機關依上開條例第三十八條之規定強制買回,若係由於非可歸責於興辦工業人之事由者,其自始既未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員,亦不具有繳納規費之利用關係,則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失,其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在,成為公法上之不當得利。」明白提出公法上不當得利之後,才正式成為我國公法上的一種請求權基礎,並於民國90年1月1日施行之行政程序法中成為條文之一,即行政程序法第127條第1項「授予利益之行政處分,其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者,經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時,受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者,亦同。」惟本條在學說實務上仍有不少問題,故為行政法學界重要的討論課題之一。

學者指出在德國法學中,從學說與實務研究討論出一套不成文的公法上不當得利制;不過後來若干法律針對某些特定的法律關係及領域,明文確定公法上不當得利制度的適用,部分更直接規定其有獨立之請求權之構成要件與法律效果。此後,這些具有實定法基礎的公法上不當得利,因具有優先適用之特別法性質,於是被稱為「特殊公法上不當得利」(德文正式名稱為「特殊公法上返還請求權」);而其他法律未規範之範圍,仍可適用原已發展出來的不成文公法上不當得利制度,而此制度因具有補充適用的一般法性質,故通說稱之為「一般公法上不當得利」(德文正式名稱為「一般公法上返還請求權」),並以此區別兩者之間適用順位之關係。

此外德國學說上對於民法上的不當得利與公法上的不當得利之間關係為何,仍未有定論,然不能否認民法上不當得利法學不但在理論上可以提供相當程度的參考資料,並且在事實上也的確為公法學界所比較與對照。對此,我國行政程序法第127條第2項明文「返還範圍準用民法有關不當得利之規定」,可看出在我國民法上不當得利與公法上不當得利之間的關係,相較於德國應仍有些許差異。雖然有些許之差異,但學者認為一方面鑑於民法上不當得利建立的早,理論完備,另一方又鑑於公法法律關係之許多特殊之處,此時如何在顧及公、私法之差異下,參考、比較甚至有條件的類推民法不當得利之理論規範等,仍應以發展出一套完整得制度才是正確之道。

貳、構成要件

因公法上不當得利之與民法不當得利制度相類似,在構成要件上雖與民法有相同之處,惟因公法關係之不同,有以下三個構成要件 (註2):

一、需有財產之移動(財產變動)
請求權之成立,需在兩個法律人格之間,直接發生財產之移動,亦即由此一方減少財產,直接構成另一方增加財產,如同民法第179條中之「受利益,致他人受損害」。

二、需無法律之原因
財產之移動,如有法律上原因,則應維持其合法狀況,無請求權可言。因此,請求權之成立,需無法律上原因而有財產之移動,法律原因之欠缺,不限於自始不具備法律上原因,若原有法律原因,嗣後不復存在者,就其影響所及之範圍,依為無法律之原因。此要件與民法第179條雷同。惟在一般行政法之討論上,認為財產之移動是否有法律原因,與財產之移動是否合法,係屬二事。

三、需在公法內發生(在公法關係中)
無法律原因之財產變動,必須發生於公法之法律關係,始成立公法上不當得利返還請求權,否則所應成立者,惟民法上不當得利返還請求權。惟無法律原因之財產變動,實際上並無法律原因存在,因此必須基於「想像之法律原因」,判斷所發生之不當得利返還請求權為公法或私法。

參、行政法上不當得利之分類

學者就事實上公法上不當得利之請求權人與相對人之間的關係不同有以下的分類:
一、人民向國家或其他行政主體請求。
二、國家或其他行政主體向人民請求。
三、國家或其他行政主體間相互請求。
四、同一行政主體中不同行政機關之間基於內部法律關係之相互請求。

此外在德國學界更進一步的參考民法學說中「給付型不當得利」與「非給付型不當得利」中之「非給付型不當得利」,將這類型之公法上不當得利,細分為「侵害型不當得利」、「求償型不當得利」與「耗費型不當得利」三種下位類型。而在「給付型不當得利」中,則是基於其給付之法律上原因關係之不同,在行政法學上將其區分為「基於行政處分之給付」與「非基於行政處分之給付」兩種類型。如果我國行政程序法第127條之公法上不當得利就是一種「基於行政處分之給付」的類型。

肆、行政程序法第127條之特殊公法上不當得利

因為行政程序法第127條,是一條比較明確具有獨立之構成要件與法律效果的完整公法上返還請求權之成文法規定。因此可稱為特殊公法上不當得利返還請求權,而因該條第1項之構成要件規定限於「授予利益之行政處分」,故屬於特殊公法上不當得利中「基於『授益』處分之給付型不當得利」之一種下位類型。

對此,依該條規定僅限於適用於下列四種情形:
1.處分因撤銷而溯及既往失效
2.處分因廢止而溯及既往失效
3.處分因條件成就而溯及既往失效
4.處分經依行政程序法第113條確認無效(註3)

然而行政程序法第127條規定之公法上不當得利,因限於「行政處分經『確認』無效者」,則縱使行政處分無效而自始不生效力,在未經行政機關依行政程序法第113條確認無效前,處分相對人基於該行政處分所受領之給付,原則上並不因其客觀上屬「無法律上原因而受利益」,當然成立行政程序法第127條之特殊公法上不當得利,亦或其他公法上不當得利類型之返還請求權。此外德國學界主張行政機關向人民主張公法上不當得利時之公函,必須具備兩個要件:

1.要使請求相對人能明確斷知:行政機關在此已經理解到,推定被溯及性廢棄之行政處分與被請求返關之給付間,原具有原因與結果關係。

2.請求相對人必須在公函中亦能得知:行政機關明確地知悉,推定被溯及性廢棄之行政處分確實已該當得溯及既往地加以撤銷或廢止的法定構成要件,並且行政機關也已考慮到行不行使廢棄權的法定裁量問題。

伍、法律效果
依據行政程序法第127條第2項雖明文「返還範圍準用民法有關不當得利之規定」,惟學者認為顯然僅指民法第181條以下的情況,換言之,此一條文之準用,係所為「效果準用」。然而在公法上行政處分之撤銷必須考量相對人之信賴保護,在公法上不當得利返還請求時亦不例外,對此學者提出五點審查步驟:
1.必須具有一個受益行政處分之存在,以構成「信賴基礎」。
2.受領給付之受益人事實上信賴該授益處分之存在且完全有效。
3.受益人之信賴值得保護;在此,即為行政程序法第119條所規定的問題。
4.受益人已有「信賴表現」。
5.信賴利益高於公益。

陸、消滅時效

有關行政程序法第127條的特殊公法上不當得利返還請求權,此一時效之長短,係依行政程序法第131條第1項「公法上之請求權,除法律有特別規定外,因五年間不行使而消滅。」,另同法第131條第2項至第134條之規定,並應適用。至於在行政程序法施行前,無相關法律規定者,類推適用民法消滅時效之規定。

柒、結論

目前我國在公法上不當得利返還請求權與德國相同並無一般公法上不當得利之規定,僅有散落在各法之中之特殊公法上不當得利之條文,行政程序法第127條亦同,故在適用上仍須注意其特殊性與限制,若不符合特殊情況時,應回歸大法官釋字第515號之法理去適用一般公法上不當得利請求權。

註釋

1.本篇主要參考林明昕(2008),〈公法上不當得利之研究:以行政程序法第一百二十七條規定為中心〉,《輔仁法學》,35期,頁2-56。

2.陳敏(2011),《行政法總論》,頁1127-1129,台北:新學林。

3.行政程序法第113條:「行政處分之無效,行政機關得依職權確認之。行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求確認行政處分無效時,處分機關應確認其為有效或無效。」