從大法官解釋論集會遊行法之許可制(下)

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◎子辛

(三)緊急性及偶發性集會遊行之許可制部分違憲

就事起倉卒非即刻舉行無法達到目的之緊急性集會、遊行,實難期待俟取得許可後舉行;另就群眾因特殊原因未經召集自發聚集,事實上無所謂發起人或負責人之偶發性集會、遊行,自無法事先申請許可或報備。雖同法第九條第一項但書規定:「但因不可預見之重大緊急事故,且非即刻舉行,無法達到目的者,不受六日前申請之限制。」同法第十二條[7]第二項又規定:「依第九條第一項但書之規定提出申請者,主管機關應於收受申請書之時起二十四小時內,以書面通知負責人。」針對緊急性集會、遊行,固已放寬申請許可期間,但仍須事先申請並等 待主管機關至長二十四小時之決定許可與否期間;另就偶發性集會、遊行,亦仍須事先申請許可,均係以法律課予人民事實上難以遵守之義務,致人民不克申請而舉行集會、遊行時,立即附隨得由主管機關強制制止、命令解散之法律效果(集會遊行法第二十五條[8]第一款規定參照),與本院釋字第四四五號解釋:「憲法第十四條規定保障人民之集會自由,並未排除偶發性集會、遊行」,「許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地」之意旨有違。至為維持社會秩序之目的,立法機關並非不能視事件性質,以法律明確規範緊急性及偶發性集會、遊行,改採許可制以外相同能達成目的之其他侵害較小手段。


三、關於司法院大法官釋字第718號解釋之學者評析[9]

(一)選擇性解釋?
本號解釋只挑選集遊法第8條第1項、第9條第1項但書與第12條第2項規定作為審查標的,格局過小,難成大器。

(二)集會自由的保障意涵與「表現自由」無關?
關於「集會自由」的意涵詮釋,本號解釋雖參照釋字第445號解釋,兩相比較,卻有若干重要出入,本號解釋的詮釋顯然較為詳實。不過,本號解釋獨漏「表現自由」一詞,並且與憲法第11條保障之言論、講學、著作及出版自由去連結,集會遊行作一種「活的言論市場」的核心意旨蕩然無存。

本號解釋自我設限、不進反退,原因不難想像,言論、講學、著作及出版自由最最忌諱者,乃「事前審查」,不管是形式或內容,集會遊行之事前許可若要合憲,唯有先和「表現自由」脫鉤。本號解釋開宗對集會自由之「限縮性解釋」,其實已經為後續肯認事前許可制之合憲性,預埋伏筆。

若從集會自由的保障意在於排除或防禦來自國家的干預與限制進行審思,則國家的介入越多,人民的自由越小。本號解釋,果真想讓人民「在毫無恐懼的情況下行使集會自由」,就要解開「事前許可」的枷鎖,恢復屬於人類本性的集會、遊行自由,打開真正的言論市場。

(三)區別「室內」與「室外」集會之憲法意義?
「集會」若屬具一定內涵的憲法概念,則立法者對於集會所為之界定,即非得恣意為之,並得由釋憲者予以限制;反之,若需立法者作進一步之闡微及具體化,則只能認諸立法者定義,原則上釋憲者無置喙之餘地。

體系觀照,單從集會遊行法第8條第2項的規定來看,「室內」與「室外」集會之差別在於是否需申請許可,此一規範上之差別對待則又建立在集會須經申請許可的前提上。若從論理法則以推,此項規定實隱含有室內集會得加以限制的可能。

集會有「室內」、「室外」之分,若要具有憲法上意義,唯在於將「室內」集會移出憲法第14條的射程範圍,從而立法者不得透過憲法第23條法律保留條款的連結,對於「室內集會」進行任何的限制。

(四)許可是「取得執法必要資訊」的法律工具?
本號解釋凸顯室外集會遊行的「衝突本質」,旨在為國家當然得以介入、限制、乃至於進行各種「管控」作理論上的鋪墊,並且置入「集會、遊行舉行者須適時提供主管機關必要資訊」之憲法所無的協力義務,讓主管機關得以「就集會、遊行利用公共場所或路面之時間、地點與進行方式」作事前的管控之需要,預先籌謀配置「執法相關人力物力」。

事前許可或報備程序之採行,其目的若只在「取得執法必要資訊,並妥為因應」,則採事前報備程序即已足,核無採事前「許可」之必要。單就此點衡諸比例原則之「最小侵害原則」,集遊法第8條第1項規定實已逸脫立法形成自由之範疇,而應構成違憲。諸如:於禁制區不得集會、同一時間、處所、路線已有其他人申請並經許可[10]等,與「取得執法必要資訊,並妥為因應」之制度目的有何干係?

(五)緊急性、偶發性集會遊行是「保護概念」?
按照本號解釋的說法,「緊急性」與「偶發性」差別在於前者是「事起倉卒非即刻舉行無法達到目的」;後者是「群眾未經召集自發聚集」,也就是二者區分之點在於「有無發起人或負責人」。

「緊急性」或「偶發性」觀念的強調是否必然是一種「保護概念」而有利於集會自由的保障,即非無懷疑之餘地,值得留意與慎思者,至少有二:
1.群眾聚集不管是事起倉卒或原因特殊,除非事因緣由隨之落幕、人群聚集快速散去,否則緊急動員或偶發聚合的需求主張將隨著時間的經過而不復存在。不管是滯留不去、繼續抗爭,或者動員增援、擴大規模,其結果亦將因逐漸喪失「不及」或「無從」事前提出申請的正當性,而又落入許可制的規範框架之中。

2.以「緊急性」或「偶發性」集會、遊行作為「豁免」事前許可的理由,實則相對地肯認事前許可之合憲性。表面上,人民或可執緊急性或偶發性為由而抗拒須經許可的限制;事實上,集會遊行之執事者,除將面臨前述「僅急性→持久性」、「偶發性→目的性」的時間壓力與訴求困境外,誰來定義即認定「緊急性」或「偶發性」集會、遊行,亦是一大問題。

(六)法律的「合憲性解釋」或「違憲性解釋」?

集遊法第9條第1項但書從文義以解,基本上有兩種詮釋的可能:一是無須申請;二是仍須申請,但不受6日前提出之限制。本號解釋採後一種解釋方法。不過,必須指出的是,第12條第2項於77年1月20日集遊法制定公布時即已存在,但修法時,未同步修正或刪除之,是否表示該條規定仍有效力、得予適用,不無疑問。對照釋字第445號解釋,非無可能劇此解釋集遊法第12條第2項業已無適用之餘地。


(七)「暫停」緊急性、偶發性遊行、集會?─限期失效的商榷
以事前許可「抑制」人民的和平發聲,尚且瀕臨違憲,遑論時機稍縱即逝的緊急性、偶發性的集會遊行。


四、結論
雖然司法院大法官釋字第718號解釋宣告緊急性、偶法性集會、遊行的限制違憲,但是在經過前次司法院第法官釋字第445號解釋之後,並未利用此機會針對事前許可制為審查,有點可惜,畢竟在才是整個集會遊行自由甚至是言論自由保障的核心之一。

 


 


[7]集會遊行法第12條:「室外集會、遊行申請之許可或不許可,主管機關應於收受申請書之日起三日內以書面通知負責人。
依第九條第一項但書之規定提出申請者,主管機關應於收受申請書之時起二十四小時內,以書面通知負責人。
主管機關未在前二項規定期限內通知負責人者,視為許可。」


[8]集會遊行法第25條:「有左列情事之一者,該管主管機關得予警告、制止或命令解散:
一、應經許可之集會、遊行未經許可或其許可經撤銷、廢止而擅自舉行者。
二、經許可之集會、遊行而有違反許可事項、許可限制事項者。
三、利用第八條第一項各款集會、遊行,而有違反法令之行為者。
四、有其他違反法令之行為者。
前項制止、命令解散,該管主管機關得強制為之。」

[9]本段參李建良(2014),〈集會自由與群眾運動的憲法保障:釋字第718號解釋〉,《台灣法學雜誌》,第246期,頁17-25。

[10]集會遊行法第11條:「申請室外集會、遊行,除有左列情事之一者外,應予許可:
一、違反第六條或第十條規定者。
二、有明顯事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益者。
三、有明顯事實足認為有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞者。
四、同一時間、處所、路線已有他人申請並經許可者。
五、未經依法設立或經撤銷、廢止許可或命令解散之團體,以該團體名義申請者。
六、申請不合第九條規定者。」