論大法官解釋中之土地徵收

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子辛

各級政府機關為了公共建設或公共利益,有時需要徵收私人土地做為特定之用途,或是因為土地長期至於公共利用之狀況下,變成所謂的公用地役關係時,政府應徵收該系爭土地作為公共或特定使用。而在徵收的過程中,政府有許多的行政行為,包括該不該徵收,徵收的程序應如何進行,徵收後應給予如何的補償等等,而在大法官解釋之中,對於土地徵收等相關議題也有不少解釋,是以本文將從最重要的釋字第400號解釋開始,介紹一連串相關之解釋,以及最近剛出爐的釋字第731號解釋。

 

壹、是否應徵收補償

土地徵收補償除了常見的政府因公共建設等目的直接徵收私人土地之情況外,意有所謂的公用地役關係,另外除了土地全面被徵收之外,從私人土地之上空或是地下經過,亦屬對於私人土地財產權使用之限制,是有以下兩則大法官解釋:

 

一、釋字第400號解釋

 

1.徵收等係財產權之特別犧牲

憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。惟個人行使財產權仍應依法受社會責任及環境生態責任之限制,其因此類責任使財產之利用有所限制,而形成個人利益之特別犧牲,社會公眾並因而受益者,應享有相當補償之權利。至國家因興辦公共事業或因實施國家經濟政策,雖得依法律規定徵收私有土地(參照土地法第二百零八條及第二百零九條),但應給予相當之補償,方符首開憲法保障財產權之意旨。

 

2.公用地役關係應給予徵收

公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係,與民法上地役權之概念有間,久為我國法制所承認(參照本院釋字第二五五號解釋、行政法院四十五年判字第八號及六十一年判字第四三五號判例)。既成道路成立公用地役關係,首須為不特定之公眾通行所必要,而非僅為通行之便利或省時;其次,於公眾通行之初,土地所有權人並無阻止之情事;其三,須經歷之年代久遠而未曾中斷,所謂年代久遠雖不必限定其期間,但仍應以時日長久,一般人無復記憶其確實之起始,僅能知其梗概(例如始於日據時期、八七水災等)為必要。至於依建築法規及民法等之規定,提供土地作為公眾通行之道路,與因時效而形成之既成道路不同,非本件解釋所指之公用地役關係,乃屬當然。私有土地因符合前開要件而存在公用地役關係時,有關機關自應依據法律辦理徵收,並斟酌國家財政狀況給予相當補償。各級政府如因經費困難不能對前述道路全面徵收補償,亦應參酌行政院八十四年十月二十八日發布之台八十四內字第三八四九三號函及同年十月十一日內政部台八十四內營字第八四八○四八一號函之意旨,訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理,或以其他方法彌補其損失,諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度、抵稅或以公有土地抵償等以代替金錢給付。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收,僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用毋庸同時徵收補償,顯與平等原則相違。

 

二、釋字第440號解釋(地下設施物之鋪設等亦應給予補償)

又關於都市計畫保留地之徵收或購買,都市計畫法第四十八條規定,依同法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者,由各該事業機構依法予以徵收或購買。…….是關於都市計畫保留地得予徵收或購買已有相關法律可資適用,主管機關基於增進公共利益之必要,依法使用計畫道路用地時,應否予以徵購,須考量其侵害之嚴重性,是否妨礙其原來之使用及安全等因素而為決定。對既成道路或都市計畫用地,主管機關在依據法律辦理徵購前,固得依法加以使用,如埋設電力、自來水管線及下水道等地下設施物,惟應依比例原則擇其損失最少之處所及方法為之;對土地權利人因此所受損失,並應給與相當之補償,以保護其財產上之利益。

 

 

貳、徵收補償費用之發放時點

徵收應給予補償費用,而補償費用之金額可能會有爭議,在爭議期間是否得延後發給,已經政府如有財政上的困難,可否以此作為理由拒絕徵收,大法官有以下三則解釋:

 

一、釋字第425號解釋(補償費不得無故延後發給)

惟土地徵收對被徵收土地之所有權人而言,係為公共利益所受特別犧牲,是補償費之發給不宜遷延過久。……。此項法定期間,自應嚴格遵守,業經本院釋字第一一○號解釋解釋文第二項釋示:「需用土地人不於公告期滿完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者,依照本院院字第二七○四號解釋,其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內,因對補償之估定有異議,而由該管縣市地政機關依法提交標準地價評議委員會評定,或經土地所有人同意延期繳交有案者,不在此限」,從而土地徵收補償費之發給,除對徵收補償有異議,已依法於公告期間內向該管地政機關提出,並經該機關提交評定或評議或經土地所有人同意延期繳交者外,如有延誤,自屬對人民財產權之侵害。

 

二、司法院大法官釋字第516號解釋(未依期限發給補償,徵收處分失效)

國家因公用或其他公益目的之必要,雖得依法徵收人民之財產,但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收,對被徵收財產之所有人而言,係為公共利益所受之特別犧牲,國家自應予以補償,以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當,更應儘速發給,方符憲法第十五條規定,人民財產權應予保障之意旨。…….倘若應增加補償之數額過於龐大,應動支預備金,或有其他特殊情事,致未能於十五日內發給者,仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之,否則徵收土地核准案,即應失其效力。

 

三、釋字第652號解釋

 

1.相當期限不得超過兩年

上述所謂相當期限,應由立法機關本於儘速發給之憲法要求,以法律加以明定。於法律有明文規定前,鑑於前述原補償處分確定後始發現錯誤而應發給補償費差額之情形,原非需用土地人所得預見,亦無從責其預先籌措經費,以繳交補償費之差額,如適用土地法、土地徵收條例等上開法律規定,要求直轄市、縣(市)政府於十五日或三個月內通知需用土地人繳交補償費差額,並轉發原土地所有權人完竣,事實上或法律上(如預算法相關限制等)輒有困難而無可期待,故有關相當期限之認定,應本於儘速發給之原則,就個案視發給補償費差額之多寡、預算與預備金之編列及動支情形、可合理期待需用土地人籌措財源之時間等因素而定。然為避免直轄 市或縣(市)政府遲未發給補償費差額,致原土地所有權人之權益受損,參酌前揭因素,此一相當期限最長不得超過二年。

 

2.相當期限之起算日  

關於上開相當期限之起算日,因原補償處分之違法係直轄市或縣(市)政府據以作成原補償處分之地價標準認定錯誤所致,直轄市或縣(市)政府應提交地價及標準地價評議委員會重行評議或評定,以資更正,故於法律有明文規定前,上開相當期限應自該管直轄市或縣(市)政府地價及標準地價評議委員會重行評議或評定結果確定之日起算。其中原補償處分之違法如係因原公告土地現值錯誤所致,而有所更正,則應自該管直轄市或縣(市)政府經地價及標準地價評議委員會評議更正公告土地現值之公告確定之日起算。

 

參、補償之其他方式

補償除了以金錢補償原地主之財產損失之外,亦有發給抵價地之方式,而其申請期限有無需要修正之處,可參看以下大法官解釋(釋字第731號解釋):

 

關於徵收處分,直轄市或縣(市)主管機關應踐行公告及書面通知之程序,以確保土地或土地改良物所有權人及他項權利人知悉相關資訊,俾適時行使其權利,必要時並請求行政救濟。而於區段徵收之情形,依系爭條例第三十九條第一項規定,有現金補償及抵價地補償二種法定補償方式可供原土地所有權人選擇。如原土地所有權人不願領取現金補償,依系爭規定,則應於徵收公告期間內向該管直轄巿或縣(巿)主管機關申請發給抵價地。惟於徵收公告內容以書面通知原土地所有權人,係在徵收公告日之後送達者,如不以送達之翌日為該申請期限之起算日,而仍以徵收公告日計算前揭三十日之期間,要求原土地所有權人在徵收公告期間內為申請,將無法確保原土地所有權人適時取得選擇補償方法所需之資訊, 並享有前述三十日之選擇期間,不符憲法要求之正當行政程序。

 

肆、結論

於近年來,關於因公共利益之土地徵收,不論是公共社會議題或是訴訟實務上,都是相當熱門之議題,而大法官對於這方面的論述也是不斷的提出新的解釋,因此要特別注意新的相關解釋之發展。