論大法官解釋中之信賴保護原則

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論大法官解釋中之信賴保護原則

◎子辛

 

行政程序法第8條明文:「行政行為,應以誠實信用之方法為之,並應保護人民正當合理之信賴。」即所謂之信賴保護原則,而針對此原則在行政程序法中亦有其他相關之規定。而信賴保護原則主要係源自於法治國家之法安定性原則而來,指人民因信賴特定之行政行為所形成之法秩序,進而安排其生活或處置財產時,基於誠信原則,不能因嗣後行政行為之變動,而影響人民既有之權益,使之遭受不可遇見之損害。然而於民國88年行政程序法制定公布前,信賴保護原則即早已在司法院解釋中被大法官所引用,肯認此原則為行政法或是憲法之重要原理原則,因此本文將探討司法院大法官解釋中對於信賴保護原則之論理與變化。

 

一、        首度提及信賴保護原則:司法院大法官釋字第379號解釋

本號解釋雖然不是解釋文或解釋理由書中第一次出現信賴保護的字眼,但是就行政法或憲法領域來看,是首度利用信賴保護原則來做為大法官解釋之論理基礎:「按土地法第三十條第一項前段規定私有農地所有權移轉登記之承受人以能自耕者為限,本係基於國家土地政策,即公共利益之維護而為之限制,私有農地承受人有無自耕能力,係由核發自耕能力證明書之機關認定,承受人明知無自耕能力,猶提供不正確資料以為自耕能力證明之申請,即屬不法,當不生『信賴保護』之問題,自應負此法律上可能發生之效果;若承受人未有不法之行為,而係行政機關之錯誤致核發不實之自耕力證明書,經地政機關憑以辦理所有權移轉登記,基於公益之維護,且依土地法第三十第第二項規定,其所有權之移轉,亦屬無效,仍應認逕行塗銷登記為無不合。至如何『補償其信賴該利益』,係屬另一問題。又善意第三人若『信賴該登記』而取得土地權利時,依本院院字第一九一九號解釋之旨意,要不因登記處分之撤銷而被追奪,併此指明。」並有提出信賴利益之補償之字眼。

 

二、        行政程序法公布前夕:司法院大法官釋字第472號解釋

本號解釋公布在行政程序法公布前不到一個月的時間,此時行政程序法係已經立院通過只是尚未公布施行,而本號解釋係對於法規之修正有無信賴保護為解釋:「此種強制性之社會保險,其保險之條件係由法律規定,一體實施,與依個人意願參加之保險契約有間,立法機關盱衡社會發展之需要,制定或修改法律,變更各項社會保險之規定,建立符合憲法意旨之社會安全制度,不生違背信賴保護利益之問題。」認為無信賴保護之問題。

 

三、        信賴保護之重要經典解釋:司法院大法官釋字第525號解釋

本號解釋係大法官對於信賴保護之理論基礎與解釋適用最為完整之一號解釋,另亦為對於法規變更有無信賴保護之解釋:

(一)信賴保護之理論:「法治國為憲法基本原則之一,法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴,法律自應予以適當保障,此乃信賴保護之法理基礎,亦為行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條等相關規定之所由設。」

(二)法規之變更是否生信賴保護:「行政法規(包括法規命令、解釋性或裁量性行 政規則)之廢止或變更,於人民權利之影響,並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止,故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用,不生信賴保護問題外,制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止,惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益,而給予適當保障,方符憲法保障人民權利之意旨。」

(三)應注意個別利益之信賴保護:「制定或發布法規之機關基於公益之考量,即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時,自得依法定程序停止法規適用或修改其內容,若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行,而有因信賴所生之實體法上利益受損害者,倘現有法規中無相關補救規定可資援用時(如稅捐稽徵法第四十八條之三等),基於信賴之保護,制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款,俾減輕損害。」

(四)信賴不值得保護:「至有下列情形之一時,則無信賴保護原則之適用:一、經廢止或變更之法規有重大明顯 違反上位規範情形者;二、相關法規(如各種解釋性、裁量性之函釋)係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布,其信賴顯有瑕疵不值得保護者; 三、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者,蓋任何法規皆非永久不能改變,法規未來可能修改或廢止,受規範之對象並非毫無預見,故必須有客觀上具體表現信賴之行為,始足當之。至若並非基於公益考量,僅為行政上一時權宜之計,或出於對部分規範對象不合理之差別對待,或其他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規適用者,受規範對象之信賴利益應受憲法之保障,乃屬當然。」

 

四、        信賴保護之放寬:司法院大法官釋字第529號解釋

本號解釋承襲司法院大法官釋字第525號解釋,為將是否值得保護之範圍放寬,認為只要客觀時間經過即可達成亦屬保護之範圍:「金馬地區役齡男子如已符合廢止前該辦法第二條第一項第二款及同條第二項之要件者,原得於其他要件具備時依法請求檢定為已訓乙種國民兵,惟上開辦法經主管機關予以廢止時,對於尚未及申請檢定之人,其法律地位因而喪失,故基於此項法律地位之信賴即應予以保護。」

 

五、        信賴保護亦涉及不溯及既往原則:司法院大法官釋字第577號解釋

本號解釋提到法規之新增或修正原則不得溯及既往,惟應制定過度條款以維信賴保護原則:「新訂生效之法規,對於法規生效前『已發生事件』,原則上不得適用,是謂法律適用上之不溯既往原則。所謂『事件』,指符合特定法規構成要件之全部法律事實;所謂『發生』,指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。……故為保障人民之信賴利益,立法者對於此種菸品,則有制定過渡條款之義務。」

 

六、        存續保障為信賴保護之方式之一:司法院大法官釋字第589號解釋

信賴保護之方式有許多,例如制定過度條款、信賴利益之補償等,而存續保障亦屬其中之一,而應如何保障:「至於如何保障其信賴利益,究係採取減輕或避免其損害,或避免影響其依法所取得法律上地位等方法,則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規,其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已,更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者,則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護,即應予強化以避免其受損害,俾使該基礎法規所欲實現之公益目的,亦得確保。

憲法對特定職位為維護其獨立行使職權而定有任期保障者,其職務之性質與應隨政黨更迭或政策變更而進退之政務人員不同,此不僅在確保個人職位之安定而已,其重要意義,乃藉任期保障,以確保其依法獨立行使職權之目的而具有公益價值。故為貫徹任期保障之功能,對於因任期保障所取得之法律上地位及所生之信賴利益,即須充分加以保護,避免其受損害,俾該等人員得無所瞻顧,獨立行使職權,始不違背憲法對該職位特設任期保障之意旨,並與憲法上信賴保護原則相符」

 

七、        關於信賴利益之判斷:司法院大法官釋字第605號解釋

於法規變更時,其信賴保護是否應給予保障,信賴利益為重要之判斷基準:「任何行政法規皆不能預期其永久實施,然行政法規發布施行後,訂定或發布法規之機關依法定程序予以修改,應兼顧規範對象信賴利益之保護。其因公益之必要修正法規之內容,如人民因信賴舊法規而有客觀上具體表現信賴之行為,並因法規修正,使其依舊法規已取得之權益,與依舊法規預期可以取得之利益受損害者,應針對人民該利益所受之損害,採取合理之補救措施,或訂定合理之過渡條款,俾減輕損害,以符憲法保障人民權利意旨。惟人民依舊法規預期可以取得之利益並非一律可以主張信賴保護,仍須視該預期可以取得之利益,依舊法規所必須具備之重要要件是否已經具備,尚未具備之要件是否客觀上可以合理期待其實現,或經過當事人繼續施以主觀之努力,該要件有實現之可能等因素決定之。」

 

上述司法院大法官解釋為目前學說上認為大法官對於信賴保護原則之論理解釋較為完整與重要的解釋,雖然大法官對於信賴保護原則論理解釋的高峰期看似以過,但司法院大法官解釋中引用到信賴保護原則作為解釋論理基礎的解釋尚有很多,如近期的司法院大法官釋字第717號解釋有提及相關內容,是以大法官對於信賴保護原則之論理尚有變動之可能,故仍須注意相關之學說實務見解。