論國會議員於臨時會時之職權範圍

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論國會議員於臨時會時之職權範圍

◎子辛

於前年太陽花學運期間,當時的民進黨團於休會期間連署達到不信任案之門檻,冀望藉由不信任案之通過,看是否能逼迫總統解散立法院,讓新的民意可於立法院中展現。然而因當時藉處休會期間,行政院長不信任案是否為召開臨時會之得行使之職權,即成為當時立法院內之爭議,惟當時立法院長以不信任案非法定臨時會召開事由為由,為不予審議的裁決進而否決了不信任案之提出。是以民進黨團提出了此憲法解釋之聲請,是於今年大法官做成了司法院大法官釋字第735號解釋。本文將從本號解釋出發,論述憲法中對於國會召開臨時會時行使職權之限制規定與相關司法院大法官解釋。

 

一、司法院大法官釋字第735號

(一)憲法中未對不信任案提出時點之為限制

中華民國憲法增修條文第三條第二項第三款規定:「行政院依左列規定,對立法院負責,……三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署,對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後,應於四十八小時內以記名投票表決之。(前段,下稱系爭憲法規定)如經全體立法委員二分之一以上贊成,行政院院長應於十日內提出辭職,並得同時呈請總統解散立法院;不信任案如未獲通過,一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。(後段)」不信任案制度係為建立政黨黨紀,化解政治僵局, 落實責任政治,並具穩定政治之正面作用(中華民國八十六年五月第三屆國民大會第二次會議修憲提案第一號說明參照)。為避免懸宕影響政局安定,系爭憲法規定乃規範不信任案提出七十二小時後,應於四十八小時內完成記名投票表決,並未限制不信任案須於立法院常會中提出。

 

(二)立法院組織法第六條第一項規定與憲法意旨不符

又憲法第六十九條規定:「立法院遇有左列情事之一時,得開臨時會:一、總統之咨請。二、立法委員四分之一以上之請求。」僅規範立法院臨時會召開之程序,並未限制臨時會得審議之事項。基於儘速處理不信任案之憲法要求,立法院於臨時會審議不信任案,非憲法所不許。惟立法院組織法第六條第一項規定:「立法院臨時會,依憲法第六十九條規定行之,並以決議召集臨時會之特定事項為限。」未許於因其他特定事項而召開之臨時會審議不信任案,與上開憲法規定意旨不符,就此部分,應不再適用。系爭憲法規定既未限制不信任案之提出時間,如於立法院休會期間提出不信任案,立法院自應即召開臨時會審議之。

 

二、司法院大法官釋字第314號解釋

(一)國民大會臨時會之召開有其限制

國民大會遇有憲法第三十條列舉情形之一,召集臨時會時,其所行使之職權,仍係國民大會職權之一部分,依憲法第二十九條召集之國民大會,自得行使之,前經本院釋字第二十九號解釋釋示在案。該項解釋係就國民大會依憲法第二十九條定期集會時得行使之職權所為之釋示,非謂國民大會臨時會不問召集之原因及程序如何,均得行使國民大會之全部職權。

 

(二)得召開臨時會修改憲法

憲法為國家根本大法,舉凡國體、政體、人民之權利義務及中央與地方權限之劃分等重大事項,均賴憲法有所明定。故憲法之修改關係憲政秩序之安定及國民之福祉至鉅,應使全國國民預知其修改之目的並有表達意見之機會,國民大會代表亦得藉此瞭解民意之所在,俾其行使職權能符合全國國民之合理期待與信賴。憲法第一百七十四條第二款規定,立法院擬定提請國民大會複決之憲法修正案,應於國民大會開會前半年公告之。行憲以來國民大會於中華民國三十七年五月十日公布之動員戡亂時期臨時條款第四項明定,第一屆國民大會應由總統至遲於三十九年十二月二十五日以前召集臨時會,討論有關修改憲法各案;四十九年三月十一日修改之同條款第四項及第五項規定,由總統擇期召集國民大會臨時會討論有關修改憲法各案;憲法增修條文第六條規定,國民大會應於第二屆國民大會代表選出後三個月內由總統召集臨時會修改憲法,及第十二條第二項規定,總統、副總統選舉之方式,由總統於中華民國八十四年五月二十日前召集國民大會臨時會以憲法增修條文定之,均係本此意旨而為。

 

(三)若召集目的非修改憲法即不得行使修改憲法之職權

國民大會依憲法第一百七十四條第一款修改憲法,固無集會前半年公告之規定,但國民大會臨時會係依各別不同之情形及程序而召集,與國民大會依憲法第二十九條所定之定期集會不同。若其召集之目的非為修改憲法,自不得於因其他事項召集之臨時會,規避憲法關於召集程序之限制而逕行修改憲法。從而總統依憲法增修條文第十一條第一項、第二項及第十五條所召集之國民大會臨時會,不得行使修改憲法之職權,本院釋字第二十九號解釋,應予補充。

 

三、召開臨時會時立法院職權行使之限制範圍[1]

第一,我國憲法第六十九條所規定的召集臨時會要件,既未如某些國家的憲法那樣規定臨時會以審議特定議案為目的(比如法國憲法第二十九條第一項、瑞典王國憲法法典中的國會法第十四條),甚至直接限制審議的範圍以該特定議案為限(比如墨西哥憲法第六十七條),顯然有意開放其行使職權,除有召集程序的限制外,一旦召開,即得行使所有立法院的職權,與常會無異。故立法院組織法的規定已增加憲法所無的限制,應屬無效,臨時會期間主持會議的主席如果據此規定否決不信任投票的提案,該裁決也已違憲。

 

第二,憲法雖未對立法院臨時會的議程設有限制,但基於國會自律的基本原則,立法院自得自主形成相關規範,早在第十會期討論立法院組織法修正案時,立法委員就此問題即有深入討論(詳見立法院第十會期第十六、十七次會議速記錄),多位對議會法有研究的委員都指出,臨時會議程特定是為了控制會議時間,避免行政部門或立法委員橫生枝節,導致臨時會變成常會,當時雖有委員以追認緊急

命令為例,說明應保留一定彈性,仍不為多數委員接受。此一立法院自主形成的規範行之有年,早已是有憲法位階的憲政慣例,本院應予尊重。果採此說,則主席否決不信任投票案的提案,即無違憲的問題。

 

第三,立法院臨時會期間議程是否應受限制,基於國會自律原則,固應屬立法院可自主形成的空間。惟憲法賦予立法院合議行使的職權中,依其性質如有必頇納入或排除會期屬性考量者,則為國會自律的上限,否則難以貫徹憲法設定該制的意旨。因此立法院組織法第六條第一項的規定既非當然違憲,也不是在任何情況下都與憲法相容,一旦就臨時會開會發生議案可否審議的爭議,仍應視所涉憲法規定為何而定,可說是折衷說。

 

四、司法院大法官解釋所採之見解[2]

(一)司法院大法官釋字第314號解釋

修憲必頇使人民有表達意見的機會,歷來國民大會修憲也都在臨時條款或增修條文中有明文規定由總統召集臨時會修憲,顯然認為「憲法之修改關係憲政秩序之安定及國民之福祉至鉅」,其集會應以修憲為目的而召開,因此不能在非以修憲為目的召開的臨時會中審議修憲案。是又說明其否決以臨時會修憲的真正理由,不是第二說的僅因臨時會的屬性,其審議議案即不能超出臨時會召開時公告的目的,而是考量了國民大會行使修憲權的特殊意義,才有必要排除「非以修憲為目的」召開的臨時會,換言之,該解釋並未當然否定臨時會審議召開目的以外的其他議案,至少就此仍保持開放,因此正確的歸類還是折衷說。

 

(二)司法院大法官釋字第735號解釋

立法院以委員所提法律案限制臨時會得行使的職權,並非一律牴觸憲法,只有當自律排除行使的職權,將使憲法賦予立法院此一職權的意旨無法落實時,才非憲法所能容許。因此並未認定系爭規定無效,而僅命與該憲法規定牴觸的情形,應不再適用。在方法上,和之前的釋字第三一四號解釋頗能前後呼應,都是從肯認國會應可行使其全部職權,不因處於常會或臨時會而有不同出發,但又必頇儘可能尊重國會的自律,包括自我限縮臨時會得行使職權的範圍,只有當此一限縮已使憲法賦予特定職權的意旨無法落實時,才必頇排除該限制。是以亦採折衷說。



[1] 蘇永欽(2016),司法院大法官釋字第735號解釋協同意見書,頁2-3。

[2] 蘇永欽,同前註,頁3-4。