釋字第 784號 【各級學校學生之行政爭訟權案】
  • 重要性:
解釋日期: 2019/10/25 上午 12:00:00
解釋爭點: 本院釋字第382號解釋有關各級學校學生行政爭訟權之解釋,應否部分變更?
解釋文:
本於憲法第16條保障人民訴訟權之意旨,各級學校學生認其權利因學校之教育或管理等公權力措施而遭受侵害時,即使非屬退學或類此之處分,亦得按相關措施之性質,依法提起相應之行政爭訟程序以為救濟,無特別限制之必要。於此範圍內,本院釋字第382號解釋應予變更。
解釋理由書:

聲請人未成年人張○○(下稱聲請人一)原為臺中市立長億高級中學之學生,因其於中華民國105年11月間叼含香菸,受記小過1次之處分;又因無照騎乘機車,於同年12月間受記大過1次之處分(下併稱原處分)。聲請人一不服,循序提起救濟,經臺中高等行政法院106年度訴字第219號及第220號裁定、最高行政法院106年度裁字第2146號裁定及107年度裁字第141號裁定(下併稱確定終局裁定一),均認原處分未對學生憲法上受教育之權利或其他基本權利造成重大影響,依本院釋字第382號解釋(下稱系爭解釋)駁回其訴。聲請人一因認確定終局裁定一,所適用之系爭解釋,有牴觸憲法第7條及第16條之疑義,侵害其受憲法保障之訴訟權等基本權利,聲請解釋暨補充解釋。

  聲請人傅如君(下稱聲請人二)原為新竹市立培英國民中學學生,於103年1月該校舉辦102學年度第1學期第3次定期評量時,請病假而未參加其中一日之評量,後參加補考。依101年8月14日修正發布之新竹市國民中學學生成績評量辦法(下稱成績評量辦法)第15條第2款規定:「學生定期評量時,因公、因病或因事經准假缺考者准予補考。……補考成績依下列規定辦理:二、因事、因病假缺考者,其成績……超過60分者,其超過部分7折計算」,聲請人二嗣於接獲成績通知單(下稱系爭成績評量)後不服,認成績折算部分無明確法律授權,應屬無效,循序提起救濟,經臺北高等行政法院103年度訴字第1101號裁定及最高行政法院103年度裁字第1748號裁定(下稱確定終局裁定二),依據系爭解釋,認定系爭成績評量並非行政處分,駁回其訴。聲請人二復提起再審,迭經最高行政法院104年度裁字第487號裁定(下稱確定終局裁定三)以無理由駁回及同院同年度裁字第934號裁定以不合法駁回。因認確定終局裁定二及三所適用之系爭解釋及成績評量辦法第15條第2款,有牴觸憲法第16條、第21條、第22條及第23條之疑義,侵害其受憲法保障之訴訟權等基本權利,聲請解釋暨補充解釋。

  按當事人對於確定終局裁判所適用之本院解釋,發生疑義,聲請補充解釋,經核確有文字晦澀不明、論證不周或其他正當理由者,應予受理(本院釋字第503號、第741號、第742號、第757號及第774號解釋參照)。本件聲請人一及二因確定終局裁定一至三引用系爭解釋作為判決依據,致未能獲得救濟。核其聲請確有正當理由,應予受理。上開二聲請案有其共通性,爰予併案審理,作成本解釋,理由如下:

  憲法第16條保障人民訴訟權,係指人民於其權利遭受侵害時,有請求法院救濟之權利。基於有權利即有救濟之憲法原則,人民權利遭受侵害時,必須給予向法院提起訴訟,請求依正當法律程序公平審判,以獲及時有效救濟之機會,不得僅因身分之不同,即予剝奪。

一、系爭解釋應予變更

  各級學校學生基於學生身分所享之學習權及受教育權,或基於一般人民地位所享之身體自主權、人格發展權、言論自由、宗教自由或財產權等憲法上權利或其他權利,如因學校之教育或管理等公權力措施而受不當或違法之侵害,應允許學生提起行政爭訟,以尋求救濟,不因其學生身分而有不同。

  系爭解釋以人民受教育之權利為憲法所保障,學生因學校之退學或類似之處分行為,足以改變其學生身分並損及其受教育之機會,自屬對其受教育之權利有重大影響,於用盡校內申訴途徑後,得依法提起訴願及行政訴訟,不因其學生身分而受影響。惟如學生所受處分係為維持學校秩序、實現教育目的所必要,且未侵害其受教育之權利者(例如記過、申誡等處分),則僅能循學校內部申訴途徑謀求救濟,不許其提起行政爭訟,係對具學生身分者提起行政爭訟權之特別限制

  系爭解釋所稱之處分行為,係包括行政處分與其他公權力措施。惟學校對學生所為之公權力措施,縱未侵害學生受教育之權利,亦有侵害前揭其他權利之可能。本於憲法第16條保障人民訴訟權之意旨,各級學校學生認其權利因學校之教育或管理等公權力措施而遭受侵害時,即使非屬退學或類此之處分,亦得按相關措施之性質,依法提起相應之行政爭訟程序以為救濟,無特別限制之必要。於此範圍內,系爭解釋應予變更。

  至學校基於教育目的或維持學校秩序,對學生所為之教育或管理等公權力措施(例如學習評量、其他管理、獎懲措施等),是否侵害學生之權利,則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定,依個案具體判斷,尤應整體考量學校所採取措施之目的、性質及干預之程度,如屬顯然輕微之干預,即難謂構成權利之侵害。又即使構成權利之侵害,學生得據以提起行政爭訟請求救濟,教師及學校之教育或管理措施,仍有其專業判斷餘地,法院及其他行政爭訟機關應予以較高之尊重,自不待言。

 

【釋字第 784號解釋摘要整理】

  1. 各級學校學生除享有學習權及受教育權外,亦得基於一般人民地位所享之身體自主權、人格發展權、言論自由、宗教自由或財產權等憲法上權利或其他權利,如因學校之教育或管理等公權力措施而受不當或違法之侵害,應允許學生提起行政爭訟,以尋求救濟,不因其學生身分而有不同。
  2. 系爭解釋,如學生所受處分係為維持學校秩序、實現教育目的所必要,且未侵害其受教育之權利者(例如記過、申誡等處分),則僅能循學校內部申訴途徑謀求救濟,不許其提起行政爭訟,係對具學生身分者提起行政爭訟權之特別限制。
  3. 系爭解釋所稱之處分行為,係包括行政處分與其他公權力措施。惟學校對學生所為之公權力措施,縱未侵害學生受教育之權利,亦有侵害前揭其他權利之可能。本於憲法第16條保障人民訴訟權之意旨,各級學校學生認其權利因學校之教育或管理等公權力措施而遭受侵害時,即使非屬退學或類此之處分,亦得按相關措施之性質,依法提起相應之行政爭訟程序以為救濟,無特別限制之必要。於此範圍內,系爭解釋應予變更。
  4. 至學校基於教育目的或維持學校秩序,對學生所為之教育或管理等公權力措施(例如學習評量、其他管理、獎懲措施等),是否侵害學生之權利,則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定,依個案具體判斷,尤應整體考量學校所採取措施之目的、性質及干預之程度,如屬顯然輕微之干預,即難謂構成權利之侵害。
  5. 又即使構成權利之侵害,學生得據以提起行政爭訟請求救濟,教師及學校之教育或管理措施,仍有其專業判斷餘地,法院及其他行政爭訟機關應予以較高之尊重

 

 

【黃昭元大法官協同意見書重點摘要】

  • 變更釋字第382號解釋部分

(一)本號解釋的核心意旨是:各級學校對學生所為之公權力措施,如侵害學生權利,學生即得依法提起相應類型之行政訴訟。上述解釋意旨可說已全面解除各級學校學生之訴訟權限制,既不再區別基礎或經營關係,也不再區別大學或中小學學生,並皆以權利(包括憲法及法律上權利)遭受侵害作為提起行政訴訟之要件,不限於憲法上權利遭受侵害始有訴 訟權之保障(參釋字第684號解釋)。從釋字第684號解釋 擴張大學生之行政爭訟權,到本件釋字第784號解釋之全面 擴張於各級學校學生,並將法律上權利納入訴訟權之保障範圍,剛好100號解釋,之間歷經8年9個月。雖然說走了快9年才走到這一步,但遲到總比不到好。就此而言,本號解釋應該是我國學生訴訟權保障的最重要里程碑。

 

(二)全面瓦解學校與學生間有關「基礎關係」和「管理關係」的二分架構:本號解釋所稱之公權力措施,並不限於釋字第382號解釋所稱之「退學或類此之處分行為,足以改變其學生身分並損及其受教育之機會」者(即涉及基礎關係之處分 行為),而包括各項教育或管理措施(即屬於經營關係之措施,包括事實行為);也不限於「對人民憲法上受教育之權利有重大影響」者,只要是侵害學生權利(且非屬輕微之干預),即使未達重大影響之程度,均容許學生提起訴願及行政訴訟。

 

 

(三) 訴訟權保障所有權利,不以憲法上權利為限:釋字第382號解釋認為足以改變學生身分之處分,因對人民憲法上受教育之機會有重大影響,因此應許學生對之提起訴願及行政訴訟。顯然是以學生之憲法上權利(受教育權)為限,始容許 學生提起行政爭訟。本號解釋就此要件亦有所變更,而明示只要侵害學生之權利,不論是憲法上權利或法律上權利,均有訴訟權之保障。

 

 

(四) 顯然輕微之干預不構成權利之侵害:本號解釋理由書第9段認為:「至學校…對學生所為之教育或管理等公權力措施(例如學習評量、其他管理、獎懲措施等),是否侵害學生之權利,則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定, 依個案具體判斷,尤應整體考量學校所採取措施之目的、性質及干預之程度,如屬顯然輕微之干預,即難謂構成權利之侵害。」這是多數意見擔心訴訟大門一旦對學生全面開放,或可能有訴訟氾濫之風險,致影響學校行政及教師教學之正常運作,因此參考釋字第755號解釋就受刑人訴訟權之類似限制,而諭知法院仍得認定顯然輕微之干預並不構成權利之侵害。別,通常可認是輕微;但如60分與59分之爭議,雖只有1分之別,然涉及單科是否及格、是否需要重修,其影響甚至會包括是否擋修其他學科、是否需要延長修業年限等,亦有可能構成權利之侵害。又有關個案之干預是否屬於顯然輕微之判斷,常與事實認定有關。從憲法法院與一般法院的權限、功能區別來說,亦宜由行政法院為個案判斷,本院並不適合預為過早、過廣之一般性指示。至於2022年1月4日起,裁判憲法審查之訴訟類型正式實施後,屆時本院或需審理個案之干預是否顯然輕微的上述爭議,自不待言。

 

(五)干預是否顯然輕微,應個案認定,而非類型化操作:本號解釋上述意旨所稱之顯然輕微之干預,並非對應於特定類型 的措施,如口頭糾正、站立反省(相當於一般所稱之罰站)、記警告、單科成績之評分高低等看似影響輕微的措施。以罰站為例,對多數學生而言,一般情形應屬輕微。然如要求生病或某些身心障礙學生罰站,則未必均當然只是顯然輕微之 干預。又如罰站之時間、地點、方式等,也應納入個案具體 判斷之範圍,例如在教室內、公共走廊、運動場中(大太陽 下)、校門口等不同地點罰站,其干預程度也有不同。再以學業成績評量為例,如係針對單科成績之應為70分與71分之別,通常可認是輕微;但如 60分與59分之爭議,雖只有1分之別,然涉及單科是否及格、是否需要重修,其影響甚至 會包括是否擋修其他學科、是否需要延長修業年限等,亦有可能構成權利之侵害。又有關個案之干預是否屬於顯然輕微之判斷,常與事實認定有關。從憲法法院與一般法院的權限、功能區別來說,亦宜由行政法院為個案判斷,本院並不適合預為過早、過廣之一般性指示。至於2022年1月4日起,裁判憲法審查之訴訟類型正式實施後,屆時本院或需審理個案之干預是否顯然輕微的上述爭議,自不待言。

 

【許志雄大法官協同意見書重點摘要】

一、未成年人之人權人權乃人之為人當然享有之權利,未成年人(兒童)具備人權主體性,應屬自明之理。基於此一前提,未成年人受憲法上權利之保障,與成年人無異,有待特別處理者,似僅行為能力(德國所謂「基本權成年」)問題而已。惟「未成年人之人權」問題係時代產物,須從歷史發展過程考察。最初,唯成年人得享有權利。在父權式監護主義觀點下,未成年人純屬監護、照顧之對象。為保護未成年人,以免未成年人遭到自身或其他人之危害,其行為應受家長及其他權威者統制。近代起父權式監護主義逐漸式微,自由主義式監護主義取而 代之。依洛克之主張,未成年人固然與成年人同樣享有自然權,但未成年人之利益與父母親之利益相同,未成年人只要 有父母親之關愛,其權利即足以確保。實際上,在自由主義式監護主義觀點下,於決定未成年人之最佳利益或選擇為何時,仍未重視未成年人自身之看法。即使邁入20世紀後,對 於未成年人權利之關注,仍長期壓倒性地集中於未成年人之保護面向。迨1960年代起,出現新動向,未成年人之「自由」乃至「自主決定」,顯著成為未成年人權利議題之焦點。換言之,從個人自律之角度考察未成年人權利,已成當代趨勢。 近代人權觀念所想定之個人,係從身分制解放出來之意 思主體,是能自主決定,並承擔其結果之自律性個人。亦即,人權係以個人自律之尊重為基礎;惟其尊重之自律,與其說 是現實之自律,無寧是自律之能力。未成年人智慮未臻成熟,自律能力尚有不足之處,一般往往出於未成年人須予保護之想法,而對於未成年人基本權之制約,有易於概括承認之傾向。然所謂未成年人,尚有各種發展階段,未可一視同仁。例如學前兒童、小學生、國中生、高中生及大學生,即使同屬未成年人,其自律能力或判斷能力亦顯有差異,不應以劃一之標準或方式對待。未成年人依其發展階段,對某些事項 已具自律能力,即應予尊重,避免干預之。就其他事項,為培育、增進未成年人之自律,國家固有採取積極措施之必要,不過涉及基本權之制約時,應按未成年人之發展階段,止於必要不可或缺之範圍。

大體上,要求國家採取之措施分為三類:

一、就未成年人自律之現實化過程構成妨害之環境,加以去除;

二、就該過程之必要條件,積極充實之;

三、認為對該過程形成障礙之場合,介入該過程本身。

上開第一及第二類積極賦予未成年人「權利」或利益,第三類則直接介入未成年人之自由。若一味推行第一及第二類,可能輕易落入「兒童保護論」,而忽略對未成年人之自由而言,第一及第二 類亦蘊含制約面向。抑且,過度強調第一及第二類,恐會異常提高政府之角色,以致未能適當顧及家族對多元社會構造之維繫功能,此點必須留意。至於第三類,因直接介入未成年人之自由,尤須慎重考慮。唯當未成年人之行動出於欠缺成熟之判斷,長期觀之,其結果可能嚴重且永續弱化未成年人本身之目的達成能力時,此種介入始具正當性。可否為第 三類之制約,應考量未成年人之年齡發展階段、事涉人格自律之核心或周邊部分,以及制約之場域與情境等因素,綜合判斷之。傳統特別權力關係理論下,在學關係排除法治主義(法律保留原則)、人權保障及司法審查,使得學生之人權名存實亡,影響所及,未成年人之人權亦遭漠視。本號解釋解構特別權力關係,特別是取消訴訟權之特別限制,讓學生於權利受侵害時,得提起訴訟,尋求救濟,落實有權利即有救濟之憲法原則。要之,本號解釋之最大意義,在於促進學生之人權保障,從而確保未成年人之人權主體性。

 

 

  • 學生訴訟權保障範圍之擴大

惟釋字第382號解釋受原因案件影響,僅針對學生受教育權受侵害時之訴訟權保障加以釋示,至於學生之其他憲法上權利或法律上權利受侵害時,訴訟權是否受保障及如何保障之問題,則未納入解釋範圍,殆無疑義。相較之下,本號解釋之解釋理由書稱:「各級學校學生基於學生身分所享之 學習權及受教育權,或基於一般人民地位所享之身體自主權、人格發展權、言論自由、宗教自由或財產權等憲法上權利或 其他權利,如因學校之教育或管理等公權力措施而受不當或 違法之侵害,應允許學生提起行政爭訟,以尋求救濟,不因 其學生身分而有不同。」表明學生於權利受侵害時,不論該權利屬學生之固有權利(受教育權)或基於一般人民地位享 有之權利,亦不論該權利屬憲法上權利或法律上權利,皆為訴訟權保障對象,顯然擴大解釋範圍。關於此部分,本號解 釋可謂釋字第382號解釋之補充解釋。

 

 

惟通說認為,依釋字第 382 號解釋之意旨,學生唯當受 教育權受到重大影響,亦即遭退學或類此之處分行為,而足以改變其學生身分並損及其受教育之機會時,始得提起行政 爭訟,以尋求救濟。其拘泥於「基礎關係」與「經營關係(管 理關係)」之區分,認「基礎關係」因學校之處分而改變時, 方可提起行政爭訟。該解釋僅在符合極嚴格之要件下,承認 學生之訴訟權保障。之後,釋字第 684 號解釋大幅放寬提起 行政爭訟之要件,其解釋文稱:「大學為實現研究學術及培育 人才之教育目的或維持學校秩序,對學生所為行政處分或其 他公權力措施,如侵害學生受教育權或其他基本權利,即使非屬退學或類此之處分,本於憲法第 16 條有權利即有救濟之意旨,仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟,無特別限 制之必要。在此範圍內,本院釋字382號解釋應予變更。」學生提起行政爭訟,不以受教育權受退學或類此之處分侵害 者為限,凡基本權受侵害者,皆可為之。就此,釋字第684號解釋顯然變更釋字第382號解釋。本號解釋既表示:「憲法上權利或其他權利,如因學校之教育或管理等公權力措施而 受不當或違法之侵害,應允許學生提起行政爭訟……」其對學生訴訟權之保障程度,猶逾於釋字第684號解釋,自更應 定性為釋字第382號解釋之變更解釋。又釋字第684號解釋之對象僅有大學,不及於中小學,而本號解釋之對象包括各級學校;關於訴訟權保障之權利,釋字第684號解釋僅提及學生受教育權或其他基本權利(即憲法上權利),而本號解釋則兼含憲法上權利及法律上之權利。兩相比較,本號解釋亦 有補充釋字第684號解釋之作用