論大法官解釋中之表現自由

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◆子辛

憲法第11條規定:「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」本條規定的四種自由權利,即屬廣義的言論自由,亦有稱之為「表現自由」、「意見自由」、「表意自由」者。表現自由(廣義的言論自由),泛指人民表達意見、觀念、情緒、事實等資訊的權利,甚至也包括收受訊息之權利、學術自由、知的權利、接近使用媒體之權利等一切有關資訊傳播之權利。自然包含同條所列之講學、著作及出版自由,甚至也包括了集會自由在內。而言論、講學、著作及出版當然是表現的方式;然其於如集會、遊行、舉行信仰儀式、請願、行使參政權也函有表現的作用,但這些項目憲法都有專條加以保障,所以表現自由之敘述,只限於第11條的四種自由,而狹義的言論自由,則指除講學自由、著作自由、出版自由以外的表達自由。而司法院大法官對於表現自由或是言論自由等關於憲法第11條之相關解釋為數不少,而近期又對於受刑人之表現自由做出司法院大法官釋字第756號解釋,是以本文講簡單的介紹一下司法院大法官解釋裡面有直接講到有關表現自由的三則司法院大法官解釋。

 

一、司法院大法官釋字第364號解釋:憲法第11條表現自由之意涵?

言論自由為民主憲政之基礎。廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體,可藉以反映公意強化民主,啟迪新知,促進文化、道德、經濟等各方面之發展,其以廣播及電視方式表達言論之自由,為憲法第11條所保障之範圍。惟廣播電視無遠弗屆,對於社會具有廣大而深遠之影響。故享有傳播之自由者,應基於自律觀念善盡其社會責任,不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者,國家自得依法予以限制。

 

廣播電視之電波頻率為有限性之公共資源,為免被壟斷與獨佔,國家應制定法律,使主管機關對於開放電波頻率之規劃與分配,能依公平合理之原則審慎決定,藉此謀求廣播電視之均衡發展,民眾亦得有更多利用媒體之機會。至學理上所謂「接近使用傳播媒體」之權利,乃指一般民眾得依一定條件,要求傳播媒體提供版面或時間,許其行使表達意見之權利而言,以促進媒體報導或評論之確實、公正。

 

二、司法院大法官釋字第445號解釋

憲法第十四條規定人民有集會之自由,此與憲法第十一條規定之言論、講學、著作及出版之自由,同屬表現自由之範疇。本於主權在民之理念,人民享有自由討論、充分表達意見之權利,方能探究事實,發見真理,並經由民主程序形成公意,制定政策或法律。因此,表現自由為實施民主政治最重要的基本人權。國家所以保障人民之此項權利,乃以尊重個人獨立存在之尊嚴及自由活動之自主權為目的。其中集會自由主要係人民以行動表現言論自由;至於講學、著作、出版自由係以言論或文字表達其意見,對於一般不易接近或使用媒體言論管道之人,集會自由係保障其公開表達意見之重要途徑。依集會遊行法第二條規定,所謂集會係指於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動。遊行則指於市街、道路、巷弄或其他公共場所或公眾得出入之場所之集體行進。集會自由以集體方式表達意見,為人民與政府間溝通之一種方式。人民經由此方式,主動提供意見於政府,參與國家意思之形成或影響政策之制定。從而國家在消極方面應保障人民有此自由而不予干預;積極方面應提供適當集會場所,並保護集會、遊行之安全,使其得以順利進行。又集會自由之保障,不僅及於形式上外在自由,亦應及於實質上內在自由,俾使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下進行。是以法律限制集會、遊行之權利,除應遵守憲法第二十三條必要性原則外,尚須符合明確性原則,使主管機關於決定是否限制人民之此項權利時,有明確規定其要件之法律為依據,人民亦得據此,依正當法律程序陳述己見,以維護憲法所保障之權利。

 

按集會、遊行有室內、室外之分,其中室外集會、遊行對於他人之生活安寧與安全、交通秩序、居家品質或環境衛生難免有不良影響。國家為防止妨礙他人自由、維持社會秩序或公共利益,自得制定法律為必要之限制。其規範之內容仍應衡量表現自由與其所影響社會法益之價值,決定限制之幅度,以適當之方法,擇其干預最小者為之。對於集會、遊行之限制,大別之,有追懲制、報備制及許可制之分。集會遊行法第八條第二項規定室內集會無須申請許可,同條第一項前段雖規定室外集會、遊行,應向主管機關申請許可,惟其但書則規定:一、依法令規定舉行者。二、學術、藝文、旅遊、體育競賽或其他性質相類之活動。三、宗教、民俗、婚、喪、喜、慶活動,則均在除外之列,可見集會遊行法係採許可制。對此事前行政管制之規定,判斷是否符合憲法第二十三條之比例原則,仍應就相關聯且必要之規定逐一審查,並非採用追懲制或報備制始得謂為符合憲政原則,採用事前管制則係侵害集會自由之基本人權。聲請意旨執此指摘,自非有理由。於事前審查集會、遊行之申請時,苟著重於時間、地點及方式等形式要件,以法律為明確之規定,不涉及集會、遊行之目的或內容者,則於表現自由之訴求不致有所侵害。主管機關為維護交通安全或社會安寧等重要公益,亦得於事前採行必要措施,妥為因應。

 

按第四條規定「集會遊行不得主張共產主義或分裂國土。」所謂「主張共產主義或分裂國土」原係政治主張之一種,以之為不許可集會、遊行之要件,即係賦予主管機關審查言論本身的職權,直接限制表現自由之基本權。雖然憲法增修條文第五條第五項規定:「政黨之目的或其行為,危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」惟政黨之組成為結社自由之保障範圍,且組織政黨既無須事前許可,須俟政黨成立後發生其目的或行為危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者,經憲法法庭作成解散之判決後,始得禁止,現行法律亦未有事前禁止組成政黨之規定。相關機關內政部以集會遊行法第四條與憲法增修條文第五條上開規定相呼應云云,自非可採。以違反集會遊行法第四條規定為不許可之要件,係授權主管機關於許可集會、遊行以前,先就言論之內容為實質之審查。關此,若申請人於申請書未依集會遊行法第九條第一項第二款規定,於集會、遊行之目的為明確之記載,則主管機關固無從審查及此,至若室外集會、遊行經許可後發見有此主張,依當時之事實狀態為維護社會秩序、公共利益或集會、遊行安全之緊急必要,自得依同法第十五條第一項撤銷許可,而達禁止之目的;倘於申請集會、遊行之始,僅有此主張而於社會秩序、公共利益並無明顯而立即危害之事實,即不予許可或逕行撤銷許可,則無異僅因主張共產主義或分裂國土,即禁止集會、遊行,不僅干預集會、遊行參與者之政治上意見表達之自由,且逾越憲法第二十三條所定之必要性。

 

三、司法院大法官釋字第756號解釋:監獄行刑法施行細則第81條第3項(即系爭規定三)是否違反憲法第23條之法律保留原則及第11條保障之表現自由?

對憲法所保障人民基本權利之限制,須以法律或法律具體明確授權之命令定之,始無違憲法第23條之法律保留原則;若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發布命令為必要之規範(本院釋字第443號解釋參照)。系爭規定三明定:「受刑人撰寫之文稿,如題意正確且無礙監獄紀律及信譽者,得准許投寄報章雜誌。」係對受刑人憲法保障之表現自由之具體限制,而非技術性或細節性次要事項,監獄行刑法既未具體明確授權主管機關訂定命令予以規範,顯已違反憲法第23條之法律保留原則。

 

又人民之表現自由涉及人性尊嚴、個人主體性及人格發展之完整,為憲法保障之重要自由權利。國家對一般人民言論之事前審查,原則上應為違憲(本院釋字第744號解釋參照)。為達成監獄行刑與管理之目的,監獄對受刑人言論之事前審查,雖非原則上違憲,然基於事前審查對言論自由之嚴重限制與干擾,其限制之目的仍須為重要公益,且手段與目的間應有實質關聯。系爭規定三之規定中,題意正確部分涉及觀點之管制,且其與監獄信譽部分,均尚難謂係重要公益,與憲法第11條保障表現自由之意旨不符。另監獄紀律部分,屬重要公益。監獄長官於閱讀受刑人投稿內容後,如認投稿內容對於監獄秩序及安全可能產生具體危險(如受刑人脫逃、監獄暴動等),本得採取各項預防或管制措施。然應注意其措施對於受刑人表現自由所造成之損害,不得超過限制措施所欲追求目的之利益,並需注意是否另有限制較小之其他手段可資運用,且應留給受刑人另行投稿之足夠機會(例如保留原本俾其日後得再行投稿,或使其修正投稿內容後再行投稿等),而不得僅以有礙監獄紀律為由,完全禁止受刑人投寄報章雜誌。系爭規定三有關「受刑人撰寫之文稿,如……無礙監獄紀律……者,得准許投寄報章雜誌」,就逾越上述意旨部分,亦與憲法第11條保障表現自由之意旨有違。

 

四、結論

從司法院大法官解釋可以知悉大法官直接以表現自由來論述的案例其實不多,但憲法第11條所保障的範疇應係廣義的表現自由,而司法院大法官多以言論自由或其他憲法條文來解釋,是以關於表現自由的解釋,仍有待實務後續的解釋來補充了。