論行政罰與比例原則

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按最新一則司法院大法官釋字第775號解釋理由書中:「有關刑罰法律,基於無責任無處罰之憲法原則,人民僅因自己之刑事違法且有責行為而受刑事處罰(本院釋字第687號解釋參照)。刑罰須以罪責為基礎,並受罪責原則之拘束,無罪責即無刑罰,刑罰須與罪責相對應(本院釋字第551號及第669號解釋參照)。亦即國家所施加之刑罰須與行為人之罪責相當,刑罰不得超過罪責。基於憲法罪刑相當原則(本院釋字第602號、第630號、第662號、第669號及第679號解釋參照),立法機關衡量其所欲維護法益之重要性、防止侵害之可能性及事後矯正行為人之必要性,綜合斟酌各項情狀,以法律規定法官所得科處之刑罰種類及其上下限,應與該犯罪行為所生之危害、行為人責任之輕重相符,始與憲法罪刑相當原則及憲法第23條比例原則無違。」有提到重要的原則就是刑罰須與罪責相對應,也就是裁罰之輕重必須符合比例原則,對此在行政罰上面行政罰法第18條第1項規定:「裁處罰鍰,應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益,並得考量受處罰者之資力。」在條文之前段亦提道應斟酌受責難程度、所生影響等,即需符合比例原則,對此司法院大法官解釋亦有相同概念之見解,以下整理相關之司法院大法官解釋:

 

一、行政罰應符合比例原則之相關司法院大法官解釋

(一)司法院大法官釋字第751號解釋

應履行之負擔,並非刑法所定之刑罰種類,而係檢察官本於終結偵查之權限,為發揮個別預防功能、鼓勵被告自新及復歸社會等目的,審酌個案情節與公共利益之維護,經被告同意後,命其履行之事項,性質上究非審判機關依刑事審判程序所科處之刑罰。惟應履行之負擔,課予被告配合為一定之財產給付或勞務給付,致其財產或人身自由將受拘束,對人民而言,均屬對其基本權之限制,具有類似處罰之不利益效果。從而國家對於人民一行為先後課以應履行之負擔及行政法之罰鍰,其對人民基本權造成不利益之整體效果,亦不應過度,以符比例原則之要求。

 

系爭規定一允許作成緩起訴處分並命被告履行負擔後,仍得依違反行政法上義務規定另裁處罰鍰,係立法者考量應履行之負擔,其目的及性質與刑罰不同,如逕予排除行政罰鍰之裁處,對應科處罰鍰之違法行為言,其應受責難之評價即有不足,為重建法治秩序及促進公共利益,允許另得裁處罰鍰,其目的洵屬正當。其所採另得裁處罰鍰之手段,連同應履行之負擔,就整體效果而言,對人民造成之不利益,尚非顯失均衡之過度評價,與目的間具合理關聯性,並未違反比例原則,亦不涉及一行為二罰之問題。尤以立法者為減輕對人民財產所造成之整體不利益效果,以避免過度負擔,於100年修正行政罰法時,同時增訂第26條第3項及第4項,規定應履行之負擔得扣抵罰鍰,系爭規定一更與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違

 

(二)司法院大法官釋字第716號解釋

處違規交易行為金額一倍至三倍之罰鍰,固已預留視違規情節輕重而予處罰之裁量範圍,惟交易行為之金額通常遠高甚或數倍於交易行為所得利益,又例如於重大工程之交易,其交易金額往往甚鉅,縱然處最低度交易金額一倍之罰鍰,違規者恐亦無力負擔。系爭規定二可能造成個案顯然過苛之處罰,立法者就此未設適當之調整機制,其處罰已逾越必要之程度,不符憲法第二十三條之比例原則,與憲法第十五條保障人民財產權之意旨有違,

 

(三) 司法院大法官釋字第713號解釋

扣繳義務人之扣繳義務,包括扣繳稅款義務及申報扣繳憑單義務,二者之違反對國庫稅收及租稅公益之維護所造成之損害,程度上顯有差異。如扣繳義務人已於限期內補繳應扣未扣或短扣之稅款,僅不按實補報扣繳憑單者,雖影響稅捐稽徵機關對課稅資料之掌握及納稅義務人之結算申報,然因其已補繳稅款,所造成之不利影響較不補繳稅款為輕,乃系爭規定就此部分之處罰,與同標準第六條第一項第三款所定未於限期內補繳應扣未扣或短扣之稅款,於裁罰處分核定前已按實補繳者之處罰等同視之,一律按應扣未扣或短扣之稅額處一‧五倍之罰鍰,未許稅捐稽徵機關得參酌具體違章狀況,依情節輕重裁量罰鍰之數額,其處罰顯已逾越必要程度,不符憲法第二十三條之比例原則,與憲法第十五條保障人民財產權之意旨有違

 

(四)司法院大法官釋字第699號解釋

系爭規定之處罰,固限制駕駛執照持有人受憲法保障之行動自由,惟駕駛人本有依法配合酒測之義務,且由於酒後駕駛,不只危及他人及自己之生命、身體、健康、財產,亦妨害公共安全及交通秩序,是其所限制與所保護之法益間,尚非顯失均衡。縱對於以駕駛汽車為職業之駕駛人或其他工作上高度倚賴駕駛汽車為工具者(例如送貨員、餐車業者)而言,除行動自由外,尚涉工作權之限制,然作為職業駕駛人,本應更遵守道路交通安全法規,並具備較一般駕駛人為高之駕駛品德。故職業駕駛人因違反系爭規定而受吊銷駕駛執照之處罰者,即不得因工作權而受較輕之處罰。況在執行時警察亦已先行勸導並告知拒絕之法律效果,顯見受檢人已有將受此種處罰之認知,仍執意拒絕接受酒測,是系爭規定之處罰手段尚未過當。綜上所述,尚難遽認系爭規定牴觸憲法第二十三條之比例原則,其與憲法保障人民行動自由及工作權之意旨尚無違背。

 

系爭規定雖不違反比例原則,惟立法者宜本其立法裁量,針對不同情況增設分別處理之規定,使執法者在能實現立法目的之前提下,斟酌個案具體情節,諸如駕駛人是否曾有酒駕或拒絕酒測之紀錄、拒絕酒測時所駕駛之車輛種類、所吊銷者是否屬其賴以維持生活之職業駕駛執照等狀況,而得為妥適之處理;另系爭條例有關酒後駕車之檢定測試,其檢測方式、檢測程序等事項,宜以法律或法律明確授權之規範為之,相關機關宜本此意旨通盤檢討修正有關規定。

 

(五)司法院大法官釋字第685號解釋

至於處以罰鍰之內容,於符合責罰相當之前提下,立法者得視違反行政法上義務者應受責難之程度,以及維護公共利益之重要性與急迫性等,而有其形成之空間(本院釋字第六四一號解釋參照)。系爭規定以經查明認定未給與憑證或未取得憑證之總額之固定比例為罰鍰計算方式,固已考量違反協力義務之情節而異其處罰程度,惟如此劃一之處罰方式,於特殊個案情形,難免無法兼顧其實質正義,尤其罰鍰金額有無限擴大之虞,可能造成個案顯然過苛之處罰,致有嚴重侵害人民財產權之不當後果。依統計,九十五年至九十七年間,營利事業依稅捐稽徵法第四十四條處罰之罰鍰金額合計為新臺幣二十四億八千萬餘元,其中處罰金額逾新臺幣一百萬元案件之合計處罰金額,約占總處罰金額之百分之九十(參閱立法院公報第九十八卷第七十五期第三二六頁、第三二七頁),稅捐稽徵法第四十四條因而於九十九年一月六日修正公布增訂第二項規定:「前項之處罰金額最高不得超過新臺幣一百萬元。」已設有最高額之限制。系爭規定之處罰金額未設合理最高額之限制,而造成個案顯然過苛之處罰部分,逾越處罰之必要程度而違反憲法第二十三條之比例原則,與憲法第十五條保障人民財產權之意旨有違。

 

(六) 司法院大法官釋字第678號解釋

為貫徹電信法第四十八條第一項前段採行事前許可制,對未經核准而擅自使用無線電波頻率者,依同法第五十八條第二項規定處拘役或科或併科新臺幣二十萬元以下罰金,係立法者衡酌未經核准擅自使用無線電頻率之行為,違反證照制度,為維護無線電波使用秩序,俾澈底有效取締非法使用電波行為(立法院公報第八十八卷第三十七期第二四八頁參照),認為採取行政罰之手段,不足以達成立法目的,乃規定以刑罰為管制手段,與憲法第二十三條之比例原則尚無牴觸。至電信法第六十條規定,對於犯同法第五十八條第二項之罪者,其使用之電信器材,不問屬於犯人與否沒收之,旨在防範取締之後,再以相同工具易地反覆非法使用,具有預防再犯之作用,且無線電臺發射電波頻率所使用之無線電發射機等電信管制射頻器材,係屬管制物品,不得任意持有、使用(同法第四十九條第一項、第六十七條第三項、第四項參照)。是上開第六十條有關違反第五十八條第二項之沒收規定,尚未逾越必要之程度,與憲法第二十三條之比例原則、第十五條人民財產權之保障。

 

 

二、結論

其上開節錄之進幾年來的司法院大法官解釋,可以發現行政罰法上之處罰多屬金錢給付義務之罰鍰,而因為係金錢給付義務,司法院大法官在審查是否有違反比例原則時,多採取較寬鬆之審查標準,然而未設定有上限,或一律採取相同標準之處罰,都會被司法院大法官認定有違反比例原則之可能。