論各種政府體制(上)

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◎子辛

近期因某位有意參選2020年總統大選的候選人於媒體專訪時被問到「如何解決總統有權無責的現象?總統與行政院長的分際是什麼?」一題時,提出若當選後,未來修憲有無可能一個方向,由總統兼行政院長,直接對立法院負責之說法。同時另一位有意參選之候選人則表示「個人支持內閣制,因為現在總統一人權力太大,每一位總統選前都說會強化行政院長、內閣職權,但選上後總統卻是有權無責,不必經立法院質詢,嘗到權力的滋味,就不推動憲政改革。若當選總統後,前兩年會推動內閣權力跟立法院相關配套法令,也要讓人民選出有更好能力的立委,讓這些立委有能力兼任部會首長。」引發一連串憲政議題之討論,而我國歷經多次修憲之後,係屬何種政府體制,司法院大法官解釋對於我國政府體制又有哪一些見解,將是本文討論之重點。

 

壹、政府體制之分類

目前各國憲政上有總統制、內閣制、雙首長制、半總統制等,以下分別說明之:

一、總統制

總統制就是以美國最為典型,其判斷標準有以下幾點:

1.國家元首即為行政權之首長,兩者同一。

2.行政權之首長係由全民直選之方式所產生,且有固定之任期限制。

3.行政部門係由總統所籌組,各行政官員亦係由總統所任免。

4.行政部門並非由國會投票所產生,然而總統亦不得解散國會。

從上述四點可知,總統制之本質在於行政與立法部門彼此之間各自獨立,且各有其存在之正當性,兩者利益相異,互相抗衡。而實施總統制之特色為:因任期固定所以政府相對穩定、因分權程度較高所以較為保障人權、因相互對抗所以有可能產生政治僵局。

 

二、內閣制

內閣制最為知名的是英國,又稱為國會制,其判斷標準有以下幾點:

1.行政權之首長又稱為內閣總理,與國家元首由不同人擔任,而國家元首通常以無實際之行政權。

2.內閣總理係由國會選出或經過國會同意後任命之,且其應為國會議員之一,通常係由國會多數黨黨魁任之。

3.內閣總理有權可以選任各部會之長官,並由其組成內閣。

4.內閣要向國會負責,而國會有權可以投不信任票來倒閣,同時行政部門亦有解散國會的權力。

從上述四點可知,內閣制之本質在於,行政權與立法權合一,行政部門之存在係源自於國會的信任,兩者利益相同,相互依存。而實施內閣制之特色為:行政立法合一,立法通常是行政之橡皮圖章所以效率高、因為彼此有倒閣權與解散國會之權力所以政局的穩定性低、又因為權力相對集中所以人權保障可能會不足。

 

三、雙首長制

雙首長制又稱之為半總統制,例如法國就是最為知名的雙首長制國家,其判斷標準有以下幾點:

1.國家元首(即總統)與行政首長(通常係總理)各自分別掌有部份之行政權。

2.總統係由人民直接選出或間接選出,且有固定任期之限制。

3.行政首長仍須向國會負責,且其就任之前需經過國會之同意,因此國會得以不信任投票之方式倒閣。

4.總統係獨立於國會之外,惟仍可透過內閣來行使其職權。

從上述四點可知,雙首長制之本質在於,係總統制與內閣制之混合,行政權與立法權的關係會受到政黨的影響相當大。而雙首長制有有兩種類型:

(1)偏向總統制:如總統與國會的多數黨為同一政黨時,則總統、總理與內閣即為一體,則權力實際上將全數由總統所持有,在法國的例子中被認為是「超級總統制」,因為國會將無法監督。

(2)偏向內閣制:如總統與國會的多數黨並非為同一政黨時,則總統依據憲政慣例會提名國會多數黨所支持之人擔任總理,就會形成所謂的左右共治。然而因為憲政上兩人各自擁有行政權,但因為總理有較高的行政資源,因此總統的實際權利會變小,就有如內閣制一般。

 

四、目前我國的政府體制

1.修憲之前係採偏向內閣制

(1)按憲法第37條[1]、第53條[2]及第55條[3]規定來看,因為行政院是國家最高行政機關,而且總統發佈命令仍須經過行政院長副署,可見憲法規範中並未給與總統實際之行政權,實際之行政權係歸屬於行政院長。再者雖然行政院長係由總統提名,經過立法院同意,但依司法院大法官釋字第387號解釋中認為依據所謂的憲政慣例,當立法院改選後,內閣需總辭,然後總統再重新提名行政院長,經新的立法委員同意,因此行政院應係向立法院負責。

(2)司法院大法官釋字第387號解釋(依憲政慣例立委改選後閣員應總辭?)

依憲法第五十七條[4]規定行政院應對立法院負責。民主政治以民意政治及責任政治為重要內涵;現代法治國家組織政府、推行政務,應以民意為基礎,始具正當性。從而立法委員因任期屆滿而改選時,推行政務之最高行政機關為因應最新民意,自應重新改組,方符民主政治之意旨。

 

行政院設院長、副院長各一人、各部會首長及不管部會之政務委員若干人;行政院院長由總統提名經立法院同意任命之;行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之。憲法第五十四條[5]、第五十五條第一項、第五十六條[6]定有明文。行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責;行政院移請立法院之覆議案,如經出席立法委員三分之二維持原決議,行政院院長應即接受該決議或辭職,憲法第五十七條亦規定甚詳。行政院院長由總統提名,經立法院同意任命,行政院院長對立法院負政治責任,此乃我國憲法有關總統、行政院、立法院三者間之制度性設計。行政院院長之任命,既須經由立法院同意,基於民意政治之原理,自應於每屆立法委員任期屆滿改選後第一次集會前提出辭職,俾總統得審視立法院改選後之政治情勢,重行提名新任人選,咨請立法院同意以反映民意趨向。行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員,則係由行政院院長依其政治理念,提請總統任命,並依憲法第五十八條[7]之規定,出席行政院會議,參與行政決策,亦應隨同行政院院長一併向總統提出辭職以彰顯責任政治。至於不具政務委員身分之行政院所屬機關首長,其辭職應依一般行政程序辦理,其中任期法律有明文規定者,不受上述行政院總辭之影響,乃屬當然。



[1] 憲法第37條:「總統依法公布法律,發布命令,須經行政院院長之副署,或行政院院長及

有關部會首長之副署。」

[2] 憲法第53條:「行政院為國家最高行政機關。」

[3] 憲法第55條:「(第一項)行政院院長由總統提名,經立法院同意任命之。

(第二項)立法院休會期間,行政院院長辭職或出缺時,由行政院副院長代理其職務,但總統須於四十日內咨請立法院召集會議,提出行政院院長人選,徵求同意。行政院院長職務,在總統所提行政院院長人選未經立法院同意前,由行政院副院長暫行代理。」

[4] 憲法第57條:「行政院依左列規定,對立法院負責:

一  行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時,有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。

二  立法院對於行政院之重要政策不贊同時,得以決議移請行政院變更之 。行政院對於立法院之決議,得經總統之核可,移請立法院覆議。覆議時,如經出席立法委員三分之二維持原決議,行政院院長應即接受該決議或辭職。

三  行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。覆議時,如經出席立法委員三分之二維持原案,行政院院長應即接受該決議或辭職。」

[5] 憲法第54條:「行政院設院長、副院長各一人,各部會首長若干人,及不管部會之政務委員若干人。」

[6] 憲法第56條:「行政院副院長,各部會首長及不管部會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之。」

[7] 憲法第58條:「(第一項)行政院設行政院會議,由行政院院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之,以院長為主席。

(第二項)行政院院長、各部會首長,須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項,或涉及各部會共同關係之事項,提出於行政院會議議決之。」