論各種政府體制(下)

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●子辛

2.憲法增修條文

(1)憲法增修條文第2條:「Ⅰ總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之,自中華民國八十五年第九任總統、副總統選舉實施。總統、副總統候選人應聯名登記,在選票上同列一組圈選,以得票最多之一組為當選。在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權,以法律定之。Ⅱ總統發布行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令,無須行政院院長之副署,不適用憲法第三十七條之規定。Ⅲ總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布緊急命令,為必要之處置,不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。Ⅳ總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局,其組織以法律定之。Ⅴ總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內,經諮詢立法院院長後,得宣告解散立法院。但總統於戒嚴或緊急命令生效期間,不得解散立法院。立法院解散後,應於六十日內舉行立法委員選舉,並於選舉結果確認後十日內自行集會,其任期重新起算。Ⅵ總統、副總統之任期為四年,連選得連任一次,不適用憲法第四十七條之規定。Ⅶ副總統缺位時,總統應於三個月內提名候選人,由立法院補選,繼任至原任期屆滿為止。Ⅷ總統、副總統均缺位時,由行政院院長代行其職權,並依本條第一項規定補選總統、副總統,繼任至原任期屆滿為止,不適用憲法第四十九條之有關規定。Ⅸ總統、副總統之罷免案,須經全體立法委員四分之一之提議,全體立法委員三分之二之同意後提出,並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票,有效票過半數同意罷免時,即為通過。Ⅹ立法院提出總統、副總統彈劾案,聲請司法院大法官審理,經憲法法庭判決成立時,被彈劾人應即解職。」

(2)憲法增修條文第3條:「Ⅰ行政院院長由總統任命之。行政院院長辭職或出缺時,在總統未任命行政院院長前,由行政院副院長暫行代理。憲法第五十五條之規定,停止適用。Ⅱ行政院依左列規定,對立法院負責,憲法第五十七條之規定,停止適用:一、行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時,有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。二、行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案,應於送達十五日內作成決議。如為休會期間,立法院應於七日內自行集會,並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者,原決議失效。覆議時,如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案,行政院院長應即接受該決議。三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署,對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後,應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成,行政院院長應於十日內提出辭職,並得同時呈請總統解散立法院;不信任案如未獲通過,一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。Ⅲ國家機關之職權、設立程序及總員額,得以法律為準則性之規定。Ⅳ各機關之組織、編制及員額,應依前項法律,基於政策或業務需要決定之。」

(3)憲法增修條文第4條:「Ⅰ立法院立法委員自第七屆起一百一十三人,任期四年,連選得連任,於每屆任滿前三個月內,依左列規定選出之,不受憲法第六十四條及第六十五條之限制:一、自由地區直轄市、縣市七十三人。每縣市至少一人。二、自由地區平地原住民及山地原住民各三人。三、全國不分區及僑居國外國民共三十四人。Ⅱ前項第一款依各直轄市、縣市人口比例分配,並按應選名額劃分同額選舉區選出之。第三款依政黨名單投票選舉之,由獲得百分之五以上政黨選舉票之政黨依得票比率選出之,各政黨當選名單中,婦女不得低於二分之一。Ⅲ立法院於每年集會時,得聽取總統國情報告。Ⅳ立法院經總統解散後,在新選出之立法委員就職前,視同休會。Ⅴ中華民國領土,依其固有疆域,非經全體立法委員四分之一之提議,全體立法委員四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,提出領土變更案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,不得變更之。Ⅵ總統於立法院解散後發布緊急命令,立法院應於三日內自行集會,並於開議七日內追認之。但於新任立法委員選舉投票日後發布者,應由新任立法委員於就職後追認之。如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。Ⅶ立法院對於總統、副總統之彈劾案,須經全體立法委員二分之一以上之提議,全體立法委員三分之二以上之決議,聲請司法院大法官審理,不適用憲法第九十條、第一百條及增修條文第七條第一項有關規定。Ⅷ立法委員除現行犯外,在會期中,非經立法院許可,不得逮捕或拘禁。憲法第七十四條之規定,停止適用。」

(4)在歷經多次修憲後,立法院已無「行政院長任命同意權」、「移請行政院變更重要政策權」,而同時多了「行政院長不信任案之提案權」以及「彈劾總統之權力」。然而,立法院若行使「不信任案投票」後,行政院長同時可呈請總統星使解散權,解散立法院,但此時立法院(被解散者)與行政院長(解散者)無需同時再接受民意的檢驗重新改選,是以學說認為總統於修憲後,解散國會並無成本,且能已解散國會作為嚇阻立法院提出行政院長不信任案,再者因為彈劾總統之門檻過高,且僅限於追究總統之法律責任,故效益不高。因此,行政與立法兩者間,行政院向立法院負責之關係相對薄弱許多,行政院恐已轉為向總統負責,而非向立法院負責。是以修憲後我國目前的政府體制已從偏向內閣制的雙首長制,轉為偏向總統制的雙首長制,甚至有學者認為係總統制了。

 

3.副總統與行政院長

於修憲完成前行政院長任命案需經過立法院行使同意權,是以對於行政院長是否得由副總統兼任於民國85年期間有出現過爭議,對此司法院大法官作出了司法院大法官釋字第419號解釋,解釋文如下:

  1. 副總統得否兼任行政院院長憲法並無明文規定,副總統與行政院院長二者職務性質亦非顯不相容,惟此項兼任如遇總統缺位或不能視事時,將影響憲法所規定繼任或代行職權之設計,與憲法設置副總統及行政院院長職位分由不同之人擔任之本旨未盡相符。引發本件解釋之事實,應依上開解釋意旨為適當之處理。
  2. 行政院院長於新任總統就職時提出總辭,係基於尊重國家元首所為之禮貌性辭職,並非其憲法上之義務。對於行政院院長非憲法上義務之辭職應如何處理,乃總統之裁量權限,為學理上所稱統治行為之一種,非本院應作合憲性審查之事項。
  3. 依憲法之規定,向立法院負責者為行政院,立法院除憲法所規定之事項外,並無決議要求總統為一定行為或不為一定行為之權限。故立法院於中華民國八十五年六月十一日所為「咨請總統儘速重新提名行政院院長,並咨請立法院同意」之決議,逾越憲法所定立法院之職權,僅屬建議性質,對總統並無憲法上之拘束力。」

 

然而在修憲後行政院長已無需再經過立法院行使同意權,承上所述修憲後已轉為偏向總統制的雙首長制,甚至係總統制,對此副總統可否兼任行政院長結論應會有所不同,但學者見解多認為應屬不得。

 

貳、結論

因目前我國總統主要職權多認為僅含國防與外交,其他皆屬行政院長之職權,然而因現行行政院長任命無需經立法院同意,行政院長反而需向總統負責,行政院長是否應依總統指示,行政責任是否應由行政院長單獨負責,仍有爭議。另外,若立法院多屬與總統隸屬不同政黨時,行政院長是否要提名多數黨人士共治,亦有爭議。這些爭議還有待未來是否要再進一步修憲來決定。