大法官會議解釋第 768 號 【兼具外國國籍者不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師案】
  • 重要性:
解釋日期: 2018/10/5 上午 12:00:00
解釋爭點: 1.醫事人員人事條例第1條是否違反法律明確性原則? 2.醫事人員人事條例第1條及公務人員任用法第28條第1項第2款本文及第2項,適用於具中華民國國籍兼具外國國籍之醫師,使其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,已任用者應予免職之部分,是否違背憲法第18條保障人民服公職權之意旨? 3.國籍法第20條第1項及醫事人員人事條例,未就具中華民國國籍兼具外國國籍者,設例外規定,以排除其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師之限制,是否違背憲法第7條保障人民平等權之意旨?
解釋文:
醫事人員人事條例第1條規定:「醫事人員人事事項,依本條例之規定;本條例未規定者,適用其他有關法律之規定。」與法律明確性原則尚屬無違。   醫事人員人事條例第1條及公務人員任用法第28條第1項第2款本文及第2項規定:「(第1項)有下列情事之一者,不得任用為公務人員:……二、具中華民國國籍兼具外國國籍。……(第2項)公務人員於任用後,有前項第1款至第8款規定情事之一者,應予免職……。」適用於具中華民國國籍兼具外國國籍之醫師,使其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,已任用者應予免職之部分,與憲法第23條之比例原則無違,並未牴觸憲法第18條保障人民服公職權之意旨。   國籍法第20條第1項及醫事人員人事條例,未就具中華民國國籍兼具外國國籍者,設例外規定,以排除其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師之限制,與憲法第7條保障平等權之意旨,尚無違背。
解釋理由書:

事實背景

  1. 聲請人劉金亮自民國(下同)80年起任職臺北市立陽明醫院(94年1月1日機關修編,該院併入臺北市立聯合醫院,為陽明院區)醫師,經銓敘部審定以技術人員任用,歷至89年1月16日改以醫事人員任用。臺北市政府衛生局於101年間由臺灣士林地方法院檢察署檢察官101年度偵字第59號不起訴處分書,發現聲請人業於93年6月24日取得加拿大國籍,乃依公務人員任用法第28條第1項第2款本文及第2項規定核定聲請人免職,並溯及自93年6月24日生效。
  2. 聲請人不服上開免職處分,用盡審級救濟途徑後,於103年5月9日向本院聲請解釋憲法,主張醫事人員人事條例(下稱系爭條例)之立法不作為及國籍法等規定,違反憲法第157條、憲法增修條文第10條第5項等國家政策,牴觸憲法第7條、第15條及第23條等規定;系爭條例第1條違反法律明確性原則;國家對同兼具外國國籍之專業性及技術性人員,無正當理由將醫事人員與教育及公營事業人員作不同之差別對待,違反憲法第7條平等原則,相關法律使其不得任職於公立醫療機構違反比例原則等語。

 

系爭規定:
 
1.醫事人員人事條例第1條規定:「醫事人員人事事項,依本條例之規定;本條例未規定者,適用其他有關法律之規定。」
 
2.公務人員任用法第28條第1項第2款本文及第2項規定(系爭規定二):「(第1項)有下列情事之一者,不得任用為公務人員:……二、具中華民國國籍兼具外國國籍。……(第2項)公務人員於任用後,有前項第1款至第8款規定情事之一者,應予免職……。」
 
3.國籍法第20條第1項(系爭規定三)及醫事人員人事條例,未就具中華民國國籍兼具外國國籍者,設例外規定,以排除其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師之限制是否有被憲法第7條保障人民平等權之意旨。

 

解釋理由書

   聲請人劉金亮自中華民國80年1月15日起任職臺北市立陽明醫院(94年1月1日機關修編,該院併入臺北市立聯合醫院,為陽明院區)醫師,經銓敘部審定以技術人員任用,歷至89年1月16日改以醫事人員任用。臺北市政府衛生局於101年間由臺灣士林地方法院檢察署檢察官101年度偵字第59號不起訴處分書,發現聲請人業於93年6月24日取得加拿大國籍,乃依公務人員任用法第28條第1項第2款本文及第2項規定核定聲請人免職,並溯及自93年6月24日生效。聲請人不服上開免職處分提起復審,經駁回後提起行政訴訟。嗣經臺北高等行政法院102年度訴字第264號判決駁回後提起上訴,復經最高行政法院102年度裁字第1640號裁定,以上訴不合法為由予以駁回,是本件聲請應以上開臺北高等行政法院判決為確定終局判決。聲請人認醫事人員人事條例(下稱系爭條例)對於具中華民國國籍兼具外國國籍(下稱兼具外國國籍)之醫事人員得否任職於公立醫療機構,未有規範,而適用國籍法後,致使兼具外國國籍之醫事人員一概不得任職公立醫療機構之結果。前述立法不作為及國籍法等規定,使聲請人不得任職公立醫療機構,不僅違反憲法第157條及憲法增修條文第10條第5項等國家政策,亦牴觸憲法第7條、第15條及第23條等規定。且系爭條例第1條規定:「醫事人員人事事項,依本條例之規定;本條例未規定者,適用其他有關法律之規定。」(下稱系爭規定一)無法使兼具外國國籍之醫事人員得以預見將受免職處分,亦違反法律明確性原則。又國家對同兼具外國國籍之專業性及技術性人員,無正當理由將醫事人員與教育及公營事業人員作不同之差別對待(國籍法第20條第1項但書各款參照),違反憲法第7條平等原則等語,向本院聲請解釋憲法。

  查聲請人遭免職係依系爭規定一適用公務人員任用法第28條第1項第2款本文及第2項規定:「(第1項)有下列情事之一者,不得任用為公務人員:……二、具中華民國國籍兼具外國國籍。……(第2項)公務人員於任用後,有前項第1款至第8款情事之一者,應予免職……。」(下併稱系爭規定二)之結果。又國籍法第20條第1項規定:「中華民國國民取得外國國籍者,不得擔任中華民國公職;其已擔任者,除立法委員由立法院;直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)民選公職人員,分別由行政院、內政部、縣政府;村(里)長由鄉(鎮、市、區)公所解除其公職外,由各該機關免除其公職。但下列各款經該管主管機關核准者,不在此限:一、公立大學校長、公立各級學校教師兼任行政主管人員與研究機關(構)首長、副首長、研究人員(含兼任學術研究主管人員)及經各級主管教育行政或文化機關核准設立之社會教育或文化機構首長、副首長、聘任之專業人員(含兼任主管人員)。二、公營事業中對經營政策負有主要決策責任以外之人員。三、各機關專司技術研究設計工作而以契約定期聘用之非主管職務。四、僑務主管機關依組織法遴聘僅供諮詢之無給職委員。五、其他法律另有規定者。」(下稱系爭規定三)系爭規定一至三均為確定終局判決所適用。聲請書雖僅主張:系爭規定一違反法律明確性原則;系爭條例及系爭規定三未為兼具外國國籍之醫事人員設排除限制之例外規定為違憲。然其聲請書亦有指摘相關法律使其不得任職於公立醫療機構係違反比例原則之意旨,是系爭規定二因系爭規定一而適用於醫師之部分,亦為聲請書所涵蓋。核其聲請均與司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款所定要件相符,應予受理,爰作成本解釋,理由如下:

一、解釋範圍

  查聲請人係以「醫事人員」之憲法權利遭受侵害為由,聲請解釋。然醫事人員之範圍甚廣,除醫師外,另有中醫師、牙醫師、藥師、醫事檢驗師、護理師、助產師、營養師、物理治療師、職能治療師、醫事放射師、臨床心理師、諮商心理師、呼吸治療師、藥劑生、醫事檢驗生、護士、助產士、物理治療生、職能治療生、醫事放射士及其他經中央衛生主管機關核發醫事專門職業證書,並擔任公立醫療機構、政府機關或公立學校組織法規所定醫事職務之人員等(系爭條例第2條參照)。又公立醫療機構之醫師,包括具系爭條例第4條資格而任用並取得公務人員身分之醫師(下稱以公務人員身分任用之醫師)、依聘用人員進用之法律規定所聘用之住院醫師(系爭條例第9條及聘用人員聘用條例參照)以及以約用方式聘請之醫師(例如依衛生福利部所屬醫療機構約用人員進用及管理要點約用者)等。聲請人係以公務人員身分任用之醫師,故本解釋僅以具公務人員身分之醫師為解釋範圍,合先敘明。

二、系爭規定一尚未違反法律明確性原則

  法律明確性之要求,非僅指法律文義具體詳盡之體例而言。如法律規定之意義,自法條文義、立法目的與法體系整體關聯性觀之,非難以理解,個案事實是否屬於法律所欲規範之對象,為一般受規範者所得預見,並得經由司法審查加以確認,即無違反法律明確性原則(本院釋字第594號、第617號、第690號及第767號解釋參照)。系爭規定一明定:「醫事人員人事事項,依本條例之規定;本條例未規定者,適用其他有關法律之規定。」兼具外國國籍醫師之人事事項,自應受本條之規範,並無疑義。本條所稱其他法律,自應包括系爭規定二及三有關不得任用為公務人員及已任用者應予免職之規定。是系爭規定一之法條文義甚為明確。由於具公務人員身分之醫師亦受前述有關公務人員國籍之規範,故在個案上,具中華民國國籍之醫師如兼具外國國籍,依系爭規定一適用系爭規定二之結果,將產生不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,已任用者應予免職之法律效果。此應為受規範者所得預見,且得以經由司法審查加以確認。是系爭規定一與法律明確性原則尚屬無違。

三、系爭規定一及二尚未牴觸憲法保障服公職權之意旨

  聲請人為公立醫療機構以公務人員身分任用之醫師,依系爭規定一適用系爭規定二之結果,致其喪失公務人員身分,故本件本質上屬服公職權之問題。其雖主張憲法第15條所保障之工作權受侵害,惟公職為特殊類型之工作,以下爰僅論服公職權。

  按憲法第18條規定人民有服公職之權利,其所稱公職,涵義甚廣,凡各級民意代表、中央與地方機關之公務人員及其他依法令從事於公務者皆屬之(本院釋字第42號及第764號解釋參照)。依公務人員任用法任用之公務人員,屬憲法第18條公職之範圍,其代表國家履行公共任務,與國家恆處於特別緊密的忠誠、信任關係,因此國家就兼具外國國籍者是否適於擔任公務人員,應有較大裁量空間。其限制之目的如屬正當,且其手段與目的之達成間具有合理關聯,即不至於違反比例原則。

  公立醫療機構醫師如係以公務人員身分任用,亦屬公務人員任用法所稱之公務人員,依系爭規定一適用系爭規定二之結果,亦同受一般公務人員有關兼具外國國籍者擔任公務人員之限制。系爭規定二限制兼具外國國籍者擔任公務人員,已任用者應予免職,有維護國家與公務人員間之忠誠與信任關係之考量,目的洵屬正當。其限制兼具外國國籍者擔任公務人員之手段亦非顯然恣意,難謂其與該目的之達成間,無合理關聯。系爭規定二依系爭規定一適用於兼具外國國籍之醫師,使其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,已任用者應予免職之部分,與憲法第23條之比例原則無違,並未牴觸憲法第18條保障人民服公職權之意旨。

四、系爭規定三及系爭條例未設排除限制之例外規定尚不違反憲法保障平等權之意旨

  憲法第7條保障之平等權,並不當然禁止任何差別待遇,立法與相關機關基於憲法之價值體系及立法目的,自得斟酌規範事物性質之差異而為合理差別待遇。法規範是否符合平等原則之要求,應視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲,及其所採取之分類與規範目的之達成間,是否存有一定程度之關聯性而定(本院釋字第682號、第694號、第701號、第719號、第722號、第727號、第745號及第750號解釋參照)。

  系爭規定三僅就公立大學校長、公立各級學校教師兼任行政主管人員與研究機關(構)首長、副首長、研究人員等(下稱教育人員)及公營事業主要決策責任以外之人員(下稱公營事業人員)等設例外規定,允許兼具外國國籍者擔任教育人員及公營事業人員,而系爭規定三及系爭條例均未就公立醫療機構以公務人員身分任用之醫師設類似除外規定,導致兼具外國國籍者不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,其間似存在差別待遇。

  查系爭差別待遇所涉及的基本權為人民之服公職權,鑑於公務員與國家間恆處於緊密的信任關係,已如前述,國家就兼具外國國籍者是否適任公務人員,以及適任何種類公務人員,應享有較大裁量空間。況以職業別為基礎所為之分類,並未涉及可疑分類,應採寬鬆審查。故國家以特定職業別為分類標準,僅允許兼具外國國籍者擔任教育人員及公營事業人員,而未及於公立醫療機構以公務人員身分任用之醫師,該差別待遇之目的如係為追求合法公益,且所採手段與目的之達成間具合理關聯,即與平等原則無違。按系爭規定三但書所設之例外,各有其特殊理由,例如為延攬我國不易覓得之專長或特殊技能之人才,以領導教育及學術研究機構以提升國內教學及研究之水準;或為延攬優秀人才以提升公營事業營運績效(國籍法第20條第2項及立法院公報第89卷第9期院會紀錄第142頁及第169頁參照)。上開立法目的皆屬立法機關得追求之合法公益,所採手段亦有助於上開目的之達成。況前揭教育人員及公營事業人員皆非公務人員任用法之公務人員,與以公務人員身分任用之醫師,自難比擬。綜上,系爭規定三及系爭條例所形成之前述差別待遇,尚屬立法裁量之範圍,與憲法第7條保障平等權之意旨,尚無違背。

五、系爭規定一至三及系爭條例不生違反憲法第157條及憲法增修條文第10條第5項規定問題

  憲法第157條規定:「國家為增進民族健康,應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。」憲法增修條文第10條第5項另規定:「國家應推行全民健康保險,並促進現代和傳統醫藥之研究發展。」均為基本國策之規定,立法者如何制定符合此等憲法意旨之相關法律,應有較大的政策形成空間。系爭規定一及二限制兼具外國國籍者擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,系爭規定三但書及系爭條例未就兼具外國國籍者,設例外規定,以排除其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師之限制,均不生違反憲法第157條及憲法增修條文第10條第5項等基本國策規定之問題。

 

 

【釋字第767解釋重點摘要】

  1. 關於聲請範圍:公立醫療機構之醫師,包括醫事人員人事條例(以下簡稱系爭條例)第4條資格而任用並取得公務人員身分之醫師(下稱以公務人員身分任用之醫師)、依聘用人員進用之法律規定所聘用之住院醫師(系爭條例第9條及聘用人員聘用條例參照)以及以約用方式聘請之醫師(例如依衛生福利部所屬醫療機構約用人員進用及管理要點約用者)等。聲請人係以公務人員身分任用之醫師,故本解釋僅以具公務人員身分之醫師為解釋範圍。
  2. 系爭規定一明定:「醫事人員人事事項,依本條例之規定;本條例未規定者,適用其他有關法律之規定。」兼具外國國籍醫師之人事事項,自應受本條之規範,並無疑義。本條所稱其他法律,自應包括系爭規定二及三有關不得任用為公務人員及已任用者應予免職之規定。是系爭規定一之法條文義甚為明確。由於具公務人員身分之醫師亦受前述有關公務人員國籍之規範,故在個案上,具中華民國國籍之醫師如兼具外國國籍,依系爭規定一適用系爭規定二之結果,將產生不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,已任用者應予免職之法律效果。此應為受規範者所得預見,且得以經由司法審查加以確認。是系爭規定一與法律明確性原則尚屬無違。
  3. 系爭規定一及二尚未牴觸憲法保障服公職權之意旨:
  1. 本件本質上屬服公職權之問題。其雖主張憲法第15條所保障之工作權受侵害,惟公職為特殊類型之工作,以下爰僅論服公職權。
  2. 按憲法第18條規定人民有服公職之權利,其所稱公職,涵義甚廣,凡各級民意代表、中央與地方機關之公務人員及其他依法令從事於公務者皆屬之(本院釋字第42號及第764號解釋參照)。依公務人員任用法任用之公務人員,屬憲法第18條公職之範圍,其代表國家履行公共任務,與國家恆處於特別緊密的忠誠、信任關係,因此國家就兼具外國國籍者是否適於擔任公務人員,應有較大裁量空間。其限制之目的如屬正當,且其手段與目的之達成間具有合理關聯,即不至於違反比例原則。
  3. 公立醫療機構醫師如係以公務人員身分任用,亦屬公務人員任用法所稱之公務人員,依系爭規定一適用系爭規定二之結果,亦同受一般公務人員有關兼具外國國籍者擔任公務人員之限制。系爭規定二限制兼具外國國籍者擔任公務人員,已任用者應予免職,有維護國家與公務人員間之忠誠與信任關係之考量,目的洵屬正當。其限制兼具外國國籍者擔任公務人員之手段亦非顯然恣意,難謂其與該目的之達成間,無合理關聯。
  1. 系爭規定三及系爭條例未設排除限制之例外規定尚不違反憲法保障平等權之意旨:
  1. 系爭規定三僅就公立大學校長、公立各級學校教師兼任行政主管人員與研究機關(構)首長、副首長、研究人員等(下稱教育人員)及公營事業主要決策責任以外之人員(下稱公營事業人員)等設例外規定,允許兼具外國國籍者擔任教育人員及公營事業人員,而系爭規定三及系爭條例均未就公立醫療機構以公務人員身分任用之醫師設類似除外規定,導致兼具外國國籍者不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,其間似存在差別待遇。
  2. 查系爭差別待遇所涉及的基本權為人民之服公職權,鑑於公務員與國家間恆處於緊密的信任關係,已如前述,國家就兼具外國國籍者是否適任公務人員,以及適任何種類公務人員,應享有較大裁量空間。況以職業別為基礎所為之分類,並未涉及可疑分類,應採寬鬆審查。
  3. 況以職業別為基礎所為之分類,並未涉及可疑分類,應採寬鬆審查。故國家以特定職業別為分類標準,僅允許兼具外國國籍者擔任教育人員及公營事業人員,而未及於公立醫療機構以公務人員身分任用之醫師,該差別待遇之目的如係為追求合法公益,且所採手段與目的之達成間具合理關聯,即與平等原則無違
  4. 按系爭規定三但書所設之例外,各有其特殊理由,例如為延攬我國不易覓得之專長或特殊技能之人才,以領導教育及學術研究機構以提升國內教學及研究之水準;或為延攬優秀人才以提升公營事業營運績效(國籍法第20條第2項及立法院公報第89卷第9期院會紀錄第142頁及第169頁參照)。上開立法目的皆屬立法機關得追求之合法公益,所採手段亦有助於上開目的之達成。況前揭教育人員及公營事業人員皆非公務人員任用法之公務人員,與以公務人員身分任用之醫師,自難比擬。綜上,系爭規定三及系爭條例所形成之前述差別待遇,尚屬立法裁量之範圍,與憲法第7條保障平等權之意旨,尚無違背。

 

 

【釋字第768號解釋羅昌發大法官協同意見書摘要】

1.工作權與服公職權之關係

(1)本院以往對工作權及服公職權,曾多次分別作成解釋。但對工作權與服公職權兩者間之關係,則未曾明確闡釋。本院釋字第491號解釋謂:「憲法第18條規定人民有服公職之權利,旨在保障人民有依法令從事於公務之權利,其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權」。其所稱服公職權「涉及」工作權,或可了解為:服公職權所保障之範圍已經涵蓋擔任公職之工作權。亦即在此種情形,擔任公職之工作權已為服公職權所吸收。然其亦有可能解讀為:服公職權與工作權兩者有交集之關係;但如涉及擔任公職之工作,工作權並不當然涵蓋於服公職權之範圍。本院釋字第268號解釋謂:「憲法第18條規定人民有應考試、服公職之權。人民依法參加考試,為取得公務人員任用資格或專門職業及技術人員執業資格之必要途徑,此觀憲法第86條規定甚明。此種資格關係人民之工作權,自為憲法所保障之人民權利,不得逕以命令限制之。」此等文句,或可解讀為:取得公務人員任用資格及因此衍生之擔任公職,亦屬工作權保障之範圍。然該號解釋文義,是否應如此明確解讀,亦非毫無疑義。

(2)本件多數意見認為:聲請人「雖主張憲法第15條所保障之工作權受侵害,惟公職為特殊類型之工作,以下爰僅論服公職權。」(見本號解釋理由書第8段)其雖未明言服公職權與工作權之確切關係,然該文字之意旨似係認為:如涉及擔任公職,則僅有憲法第18條服公職權之問題,而無憲法第15條工作權之問題。

(3)就有關憲法保障之服公職權與工作權關係之問題,本席在本院釋字第715號解釋所提協同意見書曾說明:「在具體個案中,涉及工作權者未必涉及服公職權;例如限制人民擔任計程車司機,屬於對人民工作權之限制,但與服公職權無關(此種情形無『競合適用』或『累積適用』之問題)。然涉及服公職權者,基本上均與工作權有關;例如本件擔任預備軍官或預備士官之公職,亦涉及其工作權(選擇職業之自由)。故在擔任公職之情形,將產生憲法第18條(服公職權保障)與第15條(工作權保障)之『競合適用』或『累積適用』關係(後述)。本院以往解釋曾提及憲法第18條之服公職權亦『關係』或『涉及』人民工作權。例如釋字第268號解釋謂:『憲法第18條規定人民有應考試、服公職之權。人民依法參加考試,為取得公務人員任用資格或專門職業及技術人員執業資格之必要途徑,此觀憲法第86條規定甚明。此種資格關係人民之工作權,自為憲法所保障之人民權利,不得逕以命令限制之。』

(4)「針對人民服公職權,本院以往並未明確界定審查標準,而僅闡明服公職權包括擔任公職機會及其身分保障。例如釋字第605號及第658號解釋載謂:『憲法第18條規定人民有服公職之權利,旨在保障人民有依法令從事於公務,暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。』」

(5)「本號解釋【即釋字第715號解釋】多數意見就有關人民服公職權利之限制,設定二項審查標準;其一為尊重主管機關裁量;其二為憲法第23條所設之原則(本號解釋理由書第四段)。本席認為,在憲法第23條之外設有『尊重主管機關裁量』,並無憲法依據;然本席基本上同意應依憲法第23條一般必要性對服公職權之限制予以審查。此與審查人民工作權之審查原則並不相同。本院以往解釋就保障之工作權之限制,區分為對執行職業方法之限制、對選擇職業自由主觀要件之限制、對選擇職業自由客觀要件之限制三個層次,分別設定不同的審查標準。例如本院釋字第649號解釋載謂:『關於從事工作之方法、時間、地點等執行職業自由,立法者為追求一般公共利益,非不得予以適當之限制。至人民選擇職業之自由,如屬應具備之主觀條件,乃指從事特定職業之個人本身所應具備之專業能力或資格,且該等能力或資格可經由訓練培養而獲得者,例如知識、學位、體能等,立法者欲對此加以限制,須有重要公共利益存在。而人民選擇職業應具備之客觀條件,係指對從事特定職業之條件限制,非個人努力所可達成,例如行業獨占制度,則應以保護特別重要之公共利益始得為之。且不論何種情形之限制,所採之手段均須與比例原則無違。』不論如何,在憲法第23條之下對工作權之審查標準,與本號解釋針對服公職限制之審查標準,確有差異。」

(6)本席認為,應依『公職』之性質,以決定究應以服公職權或工作權之審查標準為依據。如某一職務之政治性較高(如政治性任命)或其職務係依選舉產生,則應較著重服公職之權。於此種情形,憲法第18條及第15條應屬競合適用關係。其職務之性質較著重參與國家之治理及公共事務之參與;工作權並非其職務之主要性質;故應重於憲法第18條服公職之保障,自應僅依一般必要性原則加以審查。然如某一職務之政治性較低且非依選舉產生,雖人民參與該職務仍屬服公職之範圍,故依憲法第18條之規定應確保人民之平等及合理參與機會;然其更屬人民選擇職業之自由,而受憲法第15條之保障;於此種情形,憲法第18條及第15條應屬累積適用關係,故應同時符合此二條規定之要求。在依憲法第23條審查限制第18條服公職權之法令時,應確認其限制符合一般必要性要件;在依第23條審查限制第15條工作權之法令時,如涉及對主觀條件之限制,應提高審查標準,而應確認其限制符合重要公共利益。至於職務之政治性高低,則應依其任命方式、職務內容、參與政府決策之程度等因素個案認定。」

 

【釋字第768號解釋黃虹霞大法官協同意見書摘要】

在釋字第308號解釋將服務於公立教育機構之教育人員排除於公務人員之外,認其非屬公職;而且釋字第305號解釋也認為公營事業依公司法規定設立者,為私法人性質之公營事業與其人員間,為私法上之契約關係,即公營公司人員不具公職身分之後,公立醫療機構之醫師,應不應再依公務人員任用相關法律任用?且縱係依公務人員任用法令任用者,是否仍應認係公職?確值省思。雖據知考試院已少有醫師公職考試,很多公立教育機構附設之醫療機構也早已以由教育機構主聘、於其附設醫療機構兼職方式,減少具公務人員身分之醫師,但目前之公立醫療體系中,確實仍有工作內容相同,但因身分(是否具公務人員身分)不同而同工不同酬之不調和甚至不公平情形。此種情形,未來應設法合理解決。而在此之前,就本件爭議究應如何之處?幾經反覆思考,本席決定勉予不反對多數意見。迫於時間極有限,謹將本席之考量及期待簡單略述如下,存查並用供參考:

一、兼具外國國籍者雖仍具中華民國國籍,但畢竟擁有他國國籍,併為外國人。就此而言,其應效忠及支持愛護之國家,非僅中華民國而已,故其與僅具中華民國國籍者非無不同。

二、公務人員行使公權力,公務人員而不以對其所屬國家忠誠為原則,殆難理解,此由公務員服務法第1條規定觀之亦甚明。而兼具外國國籍者,需對多個國家忠誠,既非單一忠誠,容有多國間利益不同而生衝突齟齬可能。因此,國籍法以限制多國籍人擔任公職為原則,尚非不合理。

三、國籍法第20條第1項所設例外,或未明文列為例外,原則上均屬立法裁量範圍,應予尊重。

四、但公立醫療機構之醫師與公立學校之教師、公營事業之人員,就對國家之忠誠言,究有何本質上之差異,致前者與後二者由立法裁量角度言,其得否兼具他國國籍之考量應有不同?誠非無疑。立法上應可再進一步思考,是否有必要繼續以公立醫療機構之醫師為公職。

五、本件解釋未仿釋字第308號解釋之例,認公立醫療機構之醫師非屬公職,應係出於善意,可能與為免因而變動目前服務於公立醫療機構中,具公務人員身分任用之醫事人員之公務人員退休等保障有關。但也因此未能進一步處理同一醫療機構中相同工作者,報酬、保障不同之問題,此正係本席游移、猶豫、掛意之所在。

 

【釋字第768號解釋許志雄提出,陳碧玉大法官加入之部分不同意見書摘要】

.   關於認定系爭規定一及二尚未牴觸憲法第18條保障人民服公職權意旨之部分,本席就其合憲結論礙難同意,且認多數意見所呈現之視野、觀點及論理,皆有待商榷。又系爭規定三原則禁止雙重國籍者擔任公職之違憲性問題,本號解釋未予論究,徒就系爭規定三及系爭條例未設例外規定,認與憲法第7條保障人民平等權之意旨尚無違背,亦有不足之處。爰提出部分不同意見書。

 

2.關於本號解釋射程範圍:

(1) 本件之爭議焦點,係兼具外國國籍者得否擔任具公務人員身分之公立醫療機構醫師。從憲法上權利之保障及限制著眼,其攸關服公職權及平等權問題,不待贅言;惟案件中「國籍」因素扮演關鍵性角色,在憲法學上,復涉及「人權之主體」或「憲法上權利之主體」項目之課題。大法官審理時,關注對象除具公務人員身分之公立醫療機構醫師外,並應及於一般公務人員,乃至一切公職人員。探討之範圍,不宜侷限於服公職權之平等保障及限制方面,而應擴大視野,儘可能將權利主體有關之事項全盤納入思考,以期周延,避免見樹不見林之偏失。

(2) 多數意見極力縮小解釋之射程,刻意減低因本號解釋而可能受影響之範圍。依理,本號解釋既為合憲解釋,對現行法制及實務不至造成衝擊,應無過於謙抑節制之必要。多數意見所以如此戒慎恐懼、戰戰兢兢,似乎擔心解釋範圍若加大,及於非以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師或其他公職,會有未盡妥適之處。

(3)本席認為,多數意見以聲請人本身之醫師進用方式為由,將解釋範圍限縮在以公務人員身分任用之醫師,固非無據。然公立醫療機構之醫師,依其他方式進用者更多,而且醫事人員之種類及人數不少,同為系爭條例之適用對象,亦有是否依系爭規定二或三,雙重國籍者不得擔任之疑義。尤其,系爭規定三明定原則上雙重國籍者不得擔任公職,實乃問題癥結之所在,多數意見採取鋸箭法,略而不談,不免有避重就輕之嫌,愈發引起雙重國籍者不得擔任公職原則之違憲疑慮,並導致本號合憲解釋之合理性受到質疑。

3.國籍與憲法上權利之主體

向來外國人不受保障之權利,以參政權、社會權及入國自由最具代表性。其他自由權、平等權及受益權,外國人享有之,但其保障之程度及界限未必與國民完全相同[1]。事實上,就立憲國家之實務觀之,無論參政權、社會權或入國自由皆已出現變化,朝外國人在一定條件下亦受保障之方向發展。學說更是推陳出新,擴大保障外國人之主張儼然成為一種潮流[2]。本席認為,此乃人權普世價值觀念之反映,值得重視。

    以參政權為例,其為國民參與自己所屬國家政治之權利,性質上原本國民方能享有,故選舉罷免等權利不及於外國人。惟地方自治團體與住民之生活關係最為密切,若於地方層級之選舉,承認具永久居留權(資格)之外國人享有選舉權,應無不可(容許說)。服公職權固屬廣義之參政權,但與選舉權等狹義之參政權有異,尤其公職之種類繁多,未必與國家政策之形成或公權力之行使有關,故無外國人禁服一切公職之道理。至少調查性、諮詢性、技術性或教育性之公職,與公權力之行使無涉,或對國家政策少有直接之影響,似可考慮容許具永久居留權(資格)之外國人擔任。

    如上所述,當代立憲國家對外國人權利之保障日漸強化。惟不可諱言,以國民國家或主權國家為前提而建構之民主立憲體制下,論辯憲法上權利議題時,必然會就國家之真正構成員(國民)與非真正構成員加以劃分;兩者之間,其憲法上權利保障之範圍及程度出現差異,殆難避免[3]。一般外國人不是國家之構成員,具有永久居留權之外國人,亦非國家之真正構成員。關於精神自由、人身自由、經濟自由、受益權及平等權,外國人即使受保障,仍難與國民等量齊觀,一般只要具合理之理由,即可予以限制,或為差別待遇[4]。至於參政權、社會權及入國自由,通常僅在法律容許之範圍內,外國人方能享有,服公職權亦然。

 

雙重國籍者儘管兼具其他國家之國籍,仍係我國國民,為國家之真正構成員,不能定位為外國人。雙重國籍之國民應與其他國民同享主權者及人權主體之地位,乃理所當然之事。凡一般國民受憲法保障之權利,雙重國籍者亦享有之。容或基於某種特殊考量,對雙重國籍者之權利加以限制,並非全然不可,但仍應注意限制之程度,不能因限制之結果,致使雙重國籍者實質喪失國家真正構成員之地位,否則將構成違憲。本件系爭規定限制雙重國籍者之服公職權,合憲與否,此為關鍵所在。

 

 

 

4. 服公職權之限制及違憲審查

憲法第18條規定人民有服公職之權利,其所稱公職,涵義甚廣,凡各級民意代表、中央與地方機關之公務人員及其他依法令從事於公務者皆屬之(本院釋字第42號及第764號解釋參照)。公職之種類繁多,性質不一,立法者建構服公職權相關制度時,具有廣泛之政策形成空間。釋憲機關就其法律進行合憲性審查時,自應對立法者之決策保持適度之尊重,原則上採取較寬鬆之審查立場。惟立法之政策形成或立法裁量仍有界限,譬如憲法本身就法制度之基本原則已有設定,立法者於決定制度之具體內容時,即不得違背該基本原則。又立法所為之限制,涉及服公職權之本質時,亦應採取較嚴格之審查基準。

 

按服公職權兼具工作權、參政權及平等權之性質,爰要求國家應建立平等保障人民依法令從事公務之工作權之制度(本院釋字第491號解釋參照)。是平等為服公職權之本質內涵,亦為立法者形成相關制度時必須遵守之基本原則,若有違反,即屬服公職權之侵害,構成違憲。本件系爭規定對雙重國籍者擔任公立醫療機構醫師乃至其他公職之限制,攸關國民平等服公職之問題,已涉及服公職權之剝奪,屬服公職權之本質性及基本原則問題,允宜採取較嚴格之審查基準。

多數意見顯然採取寬鬆之審查基準,徵諸前述,難謂妥適。再者,多數意見將國籍與忠誠掛勾,直接懷疑或否定雙重國籍國民之忠誠,失諸武斷。況忠誠之概念模糊、廣泛,且攸關個人之思想及信念,普遍用於公務人員任用法所稱公務人員乃至其他公職人員適任性之考量因素,既非允當,亦有侵害個人內在精神自由之虞[5]。此外,非以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,以及其他非依公務人員任用法任用之公職人員,其與國家之關係如何?有無忠誠之要求?有關審查基準為何?多數意見未置一詞,留下難解之疑團。

尤有甚者,國民僅因具有外國國籍,即全面剝奪其服公職權,無異於將雙重國籍者視同外國人、非國家之真正構成員,實難通過國民主權原理之檢驗。本席認為,依國民主權原理,凡國民皆有參與國家政治過程之權利,部分公職(如外交人員)因職務性質特殊,於理由充分之前提下,例外限制雙重國籍者擔任,尚無不可。惟系爭規定三規定,雙重國籍者原則上均不許擔任公職,少數公職方例外排除限制,容許擔任。其將「原則允許—例外禁止」模式轉換成「原則禁止—例外允許」,已嚴重背離國民主權原理。回到人權領域,這不但屬人權各論內之服公職權及平等權問題,更是人權總論內之人權主體問題。茲事體大,豈容寬鬆審查,讓系爭規定輕騎過關?

 

 



[1] ?部信喜著、高橋和之補訂,憲法,岩波書店,2005年第3版第7刷,頁90-94。

[2] 關於外國人是否具有憲法上權利之主體性,傳統無論消極(否定)說或積極(肯定)說,均採「國民國家典範」,認國民為國家之構成員、主權之主體;因國籍為判別國民與外國人之標識,而人權主體又與主權主體息息相關,故探討人權主體時,莫不以國籍為主要考量因素。近來不少論者超脫「國民國家典範」,改採「國民國家相對化典範」,強調全球化時代國家主權相對化,思考人權主體時,不應拘泥於國籍因素,甚至應與國籍切割,而重視「居留」、「永久居留」或「市民主權」等因素,藉以體現人權之價值。兩種典範下之主張,又可區分為多種類型,詳參中谷實著,外國人?人權—7????????2????????,?????第1244號,2003年5月,頁158以下。本席認為,當代國家呈現相對化走向,固為不爭之事實,但國民國家所承擔之任務,特別是作為個人權利保障者之角色,不僅沒有消失,恐怕還有增無減。詳參許志雄著,憲法秩序之變動,元照,2010年2版,頁159-165。尤其,我國處境特殊,國家定位及認同猶待建立與鞏固,無寧更應正視且肯認國民國家之重要性。因此,採取「國民國家典範」,依通說見解,承認外國人之權利主體性,並按照各種權利之性質、外國人之類型(國籍非唯一因素,如有無居留權、是否具難民身分,該國與我國之關係如何,皆宜納入考量),認定外國人是否受保障,以及保障之程度,較為允當。

[3] 柳井健一著,外國人?人權—權利性質說?再檢討,收於愛敬浩二編「(講座 人權論?再定位2)人權?主體」,法律文化社,2010年,頁175。

[4] 柳井健一著,同註5,頁166。

[5] 過去美國實施Loyalty Order(1947年杜魯門總統發布之行政命令),要求聯邦政府人員對政府忠誠;其經調查後認定欠缺忠誠者,予以解職。這種忠誠調查與思想良心自由正面衝突,且調查之範圍廣泛,危及其他相關人士之自由權利,備受批評,可為殷鑑。