大法官會議解釋第 769 號 【縣(市)議會正副議長選舉罷免記名投票案】
  • 重要性:
解釋日期: 2018/11/9 上午 12:00:00
解釋爭點: 地方制度法第44條及第46條有關縣(市)議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定,是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符?
解釋文:
地方制度法第44條第1項前段規定:「……縣(市)議會置議長、副議長……由……縣(市)議員……以記名投票分別互選或罷免之。」及第46條第1項第3款規定:「……縣(市)議會議長、副議長……之罷免,依下列之規定:…… 三、……由出席議員……就同意罷免或不同意罷免,以記名投票表決之。」其中有關記名投票規定之部分,符合憲法增修條文第9條第1項所定由中央「以法律定之」之規範意旨。 縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免,非憲法第129條所規範,前開地方制度法有關記名投票規定之部分,自不生違背憲法第129條之問題。
解釋理由書:

事實背景

  1. 105年6月22日修正公布之地方制度法第44條第1項前段規定:「……縣(市)議會置議長、副議長……由……縣(市)議員……以記名投票分別互選或罷免之。」及第46條第1項第3款規定:「……縣(市)議會議長、副議長……之罷免,依下列之規定:…… 三、……由出席議員……就同意罷免或不同意罷免,以記名投票表決之。」(下併稱系爭規定)
  2. 聲請人就其於90年7月16日修正公布之雲林縣議會組織自治條例第6條前段規定:「本會置議長、副議長各一人,由議員以無記名投票分別互選或罷免之。」其中以無記名投票方式互選或罷免議長及副議長,是否修正為記名投票,認應適用之系爭規定有牴觸憲法第129條、第171條及第23條規定之疑義,於106年7月21日向本院聲請解釋憲法。聲請人嗣修正上開自治條例第6條前段規定採記名投票方式,並經雲林縣政府於107年6月28日以府行法一字第1072902554A號令公布。
  3. 因系爭規定係規範全國縣(市)議會議長及副議長選舉及罷免,非僅涉及單一地方議會議長及副議長選舉及罷免之問題;且所涉之憲法疑義,屬中央與地方立法權限劃分,涉及地方自治之適用範圍,而有本質上之重要性,具解釋之憲法價值;又迄本解釋作成日,若干縣(市)議會之組織自治條例有關議長及副議長選舉及罷免之規定尚未依系爭規定改為記名投票,故就系爭規定作成解釋,有其實際價值,聲請人就雲林縣議會組織自治條例第6條前段所為之前揭修正,不影響本件之受理決議。

【系爭規定】

  1. 地方制度法第44條第1項前段規定:「……縣(市)議會置議長、副議長……由……縣(市)議員……以記名投票分別互選或罷免之。」
  2. 第46條第1項第3款規定:「……縣(市)議會議長、副議長……之罷免,依下列之規定:…… 三、……由出席議員……就同意罷免或不同意罷免,以記名投票表決之。」

 

解釋理由書

聲請人雲林縣議會就其於中華b民國90年7月16日修正公布之雲林縣議會組織自治條例第6條前段規定:「本會置議長、副議長各一人,由議員以無記名投票分別互選或罷免之。」其中以無記名投票方式互選或罷免議長及副議長,是否修正為記名投票,認應適用之105年6月22日修正公布之地方制度法第44條第1項前段規定:「……縣(市)議會置議長、副議長……由……縣(市)議員……以記名投票分別互選或罷免之。」及第46條第1項第3款規定:「……縣(市)議會議長、副議長……之罷免,依下列之規定:…… 三、……由出席議員……就同意罷免或不同意罷免,以記名投票表決之。」(下併稱系爭規定)有牴觸憲法第129條、第171條及第23條規定之疑義,向本院聲請解釋憲法,經核與司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款所定聲請要件相符,爰予受理。

雖聲請人嗣修正雲林縣議會組織自治條例第6條前段,並由雲林縣政府於107年6月28日以府行法一字第1072902554A號令公布修正為:「本會置議長、副議長各一人,由議員以記名投票分別互選或罷免之。」其內容已符合系爭規定有關記名投票之要求,然因系爭規定係規範全國縣(市)議會議長及副議長選舉及罷免,非僅涉及單一地方議會議長及副議長選舉及罷免之問題;且所涉之憲法疑義,屬中央與地方立法權限劃分,涉及地方自治之適用範圍,而有本質上之重要性,具解釋之憲法價值;又迄本解釋作成日,若干縣(市)議會之組織自治條例有關議長及副議長選舉及罷免之規定尚未依系爭規定改為記名投票,故就系爭規定作成解釋,有其實際價值。聲請人就雲林縣議會組織自治條例第6條前段所為之前揭修正,不影響本件之受理決議。爰作成本解釋,理由如下:

一、系爭規定符合憲法增修條文第9條第1項之規範意旨 

有關地方自治及中央與地方如何分權,憲法第十章及憲法增修條文第9條第1項分別定有明文。其規範意旨係在:憲法有明文規定屬於中央或地方權限者(例如憲法第107條至第110條及憲法增修條文第9條第1項所規定之情形),依其規定;如屬未規定之事項,依其性質決定究竟屬於中央或地方之權限;遇有爭議時,由立法院解決之(憲法第111條參照)。是涉及中央或地方權限劃分之爭議時,首應探究憲法本文及其增修條文是否已有明文規定。

  關於縣地方制度之事項,憲法第108條第1項第1款已規定:「左列事項,由中央立法並執行之,或交由省縣執行之:一、省縣自治通則。」憲法增修條文第9條第1項復規定:「省、縣地方制度,應包括左列各款,以法律定之,不受憲法第108條第1項第1款、第109條、第112條至第115條及第122條之限制:……。」足見憲法本文及其增修條文就縣地方制度事項已明文賦予中央以法律定之,無須再依憲法第111條規定判斷。

  又就憲法本文與其增修條文間之適用關係而言,由於憲法增修條文第9條第1項已經規定省、縣地方制度,以法律定之,不受憲法第108條第1項第1款之限制,爰本件解釋應以該增修條文規定之意旨而為審查及判斷。

  憲法增修條文第9條第1項第3款明定「縣設縣議會」,解釋上並非僅指縣議會之設立,尚得包括與縣議會組織及其運作有關之重要事項。縣議會置議長及副議長以及其選舉及罷免之投票方式,因攸關縣議員行使投票之法定職權,以選舉產生對外代表該地方立法機關,對內綜理及主持議會立法事務之適當人選,或以罷免使其喪失資格,屬與縣議會組織及其運作有關之重要事項,是中央自得以法律規範之。就此憲法授權事項之立法,涉及地方制度之政策形成,本院應予尊重,原則上採寬鬆標準予以審查。

按縣議會議長及副議長之選舉及罷免,究應採記名或無記名投票方式,因各有其利弊,尚屬立法政策之選擇。查中央立法者考量地方議會議長及副議長之選舉實務,為彰顯責任政治,並防止投票賄賂行為(立法院第9屆第1會期第2次會議議案關係文書院總第1544號委員提案第18257號及第18525號參照),乃修正為系爭規定,將地方議會議長及副議長之選舉及罷免,由無記名投票改為記名投票方式,有其上述正當目的,且其手段與目的之達成間亦有合理關聯,並非恣意之決定,尚未逾越中央立法權之合理範圍。

綜上,系爭規定有關記名投票規定之部分,符合憲法增修條文第9條第1項所定由中央「以法律定之」之規範意旨。

二、系爭規定並不生違背憲法第129條之問題

憲法第129條明定:「本憲法所規定之各種選舉,除本憲法別有規定外,以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。」查憲法本文及其增修條文均無明定地方議會議長及副議長之選舉及罷免事項,是縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免,非憲法第129條所規範,系爭規定有關記名投票規定之部分,自不生違背憲法第129條之問題。

 

【釋字第769解釋重點摘要】

1.縣地方制度之事項,憲法第108條第1項第1款已規定:「左列事項,由中央立法並執行之,或交由省縣執行之:一、省縣自治通則。」憲法增修條文第9條第1項復規定:「省、縣地方制度,應包括左列各款,以法律定之,不受憲法第108條第1項第1款、第109條、第112條至第115條及第122條之限制:……。」足見憲法本文及其增修條文就縣地方制度事項已明文賦予中央以法律定之。又由於憲法增修條文第9條第1項已經規定省、縣地方制度,以法律定之,不受憲法第108條第1項第1款之限制,爰本件解釋應以該增修條文規定之意旨而為審查及判斷。

2.憲法增修條文第9條第1項第3款明定「縣設縣議會」,解釋上並非僅指縣議會之設立,尚得包括與縣議會組織及其運作有關之重要事項。縣議會置議長及副議長以及其選舉及罷免之投票方式,因攸關縣議員行使投票之法定職權,以選舉產生對外代表該地方立法機關,對內綜理及主持議會立法事務之適當人選,或以罷免使其喪失資格,屬與縣議會組織及其運作有關之重要事項,是中央自得以法律規範之。就此憲法授權事項之立法,涉及地方制度之政策形成,本院應予尊重,原則上採寬鬆標準予以審查

3.縣議會議長及副議長之選舉及罷免,究應採記名或無記名投票方式,因各有其利弊,尚屬立法政策之選擇。查中央立法者考量地方議會議長及副議長之選舉實務,為彰顯責任政治,並防止投票賄賂行為,乃修正為系爭規定,將地方議會議長及副議長之選舉及罷免,由無記名投票改為記名投票方式,有其上述正當目的,且其手段與目的之達成間亦有合理關聯,並非恣意之決定,尚未逾越中央立法權之合理範圍。因此系爭規定有關記名投票規定之部分,符合憲法增修條文第9條第1項所定由中央「以法律定之」之規範意旨。

4.憲法第129條明定:「本憲法所規定之各種選舉,除本憲法別有規定外,以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。」查憲法本文及其增修條文均無明定地方議會議長及副議長之選舉及罷免事項,是縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免,非憲法第129條所規範,系爭規定有關記名投票規定之部分,自不生違背憲法第129條之問題。

 

 

【釋字第769號解釋黃昭元大法官協同意見書摘要】

1.本號解釋理由書第11段認:「…查憲法本文及其增修條文均未明定地方議會議長及副議長之選舉及罷免事項,是縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免,非憲法第129條所規範…」雖然上述解釋理由是以地方議會議長、副議長選舉、及罷免並非憲法明定為由,而認其非憲法第129條所規範之事項。但上述解釋理由並無意逕將憲法第12章所稱之選舉,當然擴張及於憲法明定、但非以人民為投票人之其他選舉或投票,如憲法第2791條之間接選舉。因此不能據以為反對推論而認為,憲法有明文規定的選舉就當然是憲法第129條的規範範圍

2.憲法第17條規定人民有選舉、罷免、創制及複決之權,為保障人民之上述參政權,憲法第12章乃就投票方法、選舉權年齡、婦女保障名額等事項,進一步規定,並同時為立法規範參政權此等制度性權利(institutional rights)提供基本框架。本席認為,就體系解釋而言,憲法第12章所稱之選舉,應指憲法第17條所定,以人民為選舉人之各項選舉(如憲法第2664112126條,憲法增修條文第1條第1項、第2條第1項、第4條第1項及第2項等),而不包括由民意代表行使投票權的間接選舉(如憲法第2791條)或立法院院長之互選(憲法第66條)。

4.按人民行使選舉權之投票,係在行使其憲法權利(right);此與間接選舉中,民意代表之行使投票權,係在行使其憲法或法律上公權力(power),明顯有別,不可混為一談。又立法委員之互選院長、副院長,地方議會議員之以選舉方式選出議長、副議長或對之行使罷免權,也都是以政府機關構成員之民意代表身分,在行使憲法或法律所賦予之公權力,而非以人民身分在行使參政權。

5.以立法院院長之互選而言,由於憲法並未明文規定應採記名或不記名投票方式,又無憲法第129條之當然適用或類推適用,因此立法院向來實踐上所採之無記名投票方式,顯非憲法之要求,而屬立法院本於其議事自主權所為之決定。未來如立法院修法改為記名投票方式,自亦無違憲之問題。

6.至於有關記名或無記名投票方式之實體爭議問題,本號解釋認為這屬立法政策之選擇,並採寬鬆審查標準;又考量系爭規定係為彰顯責任政治、防止賄選之立法目的,從而承認中央立法干預之合憲。本席贊成上述方法及結論,並認為本號解釋之承認系爭規定合憲,比較是基於我國地方議會議長、副議長選舉的整體、歷史脈絡,而非一般性的憲法規範要求,所為之判斷。如果系爭規定所擬防範的問題不復存在,或有其他情事之重大變遷,中央立法者是得另為不同之規定,或縮手讓地方議會自主決定。

7.如就議會表決方式所涉及的規範原則而言,一般常聽到的「對事記名,對人不記名」的投票原則,其實並非憲法原則,亦不知其憲法依據為何?如果從民意代表之議事表決係屬行使國家公權力來說,本席反而更認為:基於民意政治、責任政治及陽光政治的理念,民意代表在議會內的表決(至少是重要事項的表決),在原則上都應該是要採公開、顯名方式(包括記名投票、唱名表決、舉手表決等足以知悉投票人立場之各種方式)。如果依此原則,則不論是認為本件事項屬於中央或地方自治權限範圍,其結果相同,都應該是記名投票方式。然本號解釋並未採取如此立場,而認仍屬立法政策之選擇。是以本席所偏好的公開、顯名表決方式,是否能發展成憲法層面的規範要求,仍有待進一步討論。

8.本案的問題不在於中央有無權力制定地方制度法,而在於地方制度法到底能規定到多細?是否連地方議會議長、副議長的產生方式(包括選舉產生、投票方式等相關制度內容)都當然可以規定?這是規範密度的問題,而不是有無規範依據的問題。

9.憲法增修條文第9條就中央與地方間之垂直分權,顯然仍採單一國體制,同時也更削弱了憲法本文原本還有的些許(準)聯邦國特色(如省民代表大會、省自治法、縣民代表大會、縣自治法等自治組織及立法之規定)。另如考量目前我國之疆域範圍、人口規模、政經社發展程度、政府效能等因素,單一國體制之基本架構恐怕也更適合我國之需求。故憲法增修條文第9條之賦予中央有就地方制度事項之專屬立法權,亦符合單一國體制之基本原則。在解釋上,中央就地方制度之立法權範圍,至少應包括地方自治機關之組織框架。而地方自治機關組織框架之範圍,除了增修條文第9條已經明定的縣議會及縣政府、縣議員及縣長民選等事項外,應可及於與自治機關組織及運作相關的基本或重要事項。地方議會議長、副議長之設置與其產生方式,涉及地方議會之代表及運作,也攸關議會立法權之有效行使。本號解釋認為這屬於中央得為立法規範之權限範圍,對此結論,不論是以增修條文第9條第1項第3款所定之「縣議會」為其明文依據,或以同條第1項本文的「以法律定之」為其依據,本席均表支持。

 

10.系爭規定有其憲法依據固無疑問,但問題爭點仍在於其規範密度是否過細,以致對地方自治權造成過度之限制。就此而言,如果要認真分析哪些事項「得」或「適合」由中央立法親自決定?哪些事項「不得」或「不適合」?甚至進一步探究哪些事項是中央立法所「不應」介入並親自規範者?也就是中央就地方制度所為框架規定之可及範圍與界限,究竟何在?本席認為,這是一個難以抽象論斷的問題,在方法上宜先以個案認定為妥。如果真要勉強找出一條可能的界限,本院釋字第550號解釋所提及的「地方自主權核心領域」,可能是本席目前所能想到的抽象標準。在地方自主權核心領域內,除非憲法明定(如縣設縣政府及縣議會、縣長及縣議員由民選產生),否則應屬中央立法之禁地;但在此核心領域外圍,則有一定的灰色地帶,事屬中央立法「得」親自規定的範圍。故如中央立法親自決定,原則上不至於違憲;不親自決定,也不違憲。就本案所涉及的地方議會議長、副議長選舉之投票方式而言,依本席之理解,本號解釋應係認為這屬於中央「得」立法規範之事項,而非認為這是中央「應」立法規範之事項。換言之,中央固然有權以中央法律(如地方制度法)親自決定地方議會議長、副議長之產生方式;但未來中央如認此等事項涉及地方議會之運作,或基於其他考量,而願意放手讓地方議會自行決定,亦為憲法所許。

釋字第769號解釋許志雄大法官協同意見書】

1. 我國為單一國,憲法第10章「中央與地方之權限」卻仿聯邦制國家之體例,於第107條至第109條分別明定中央、省及縣掌理之事項,並於第111條揭示剩餘權之歸屬原則。憲法增修條文第9條第1項復規定,省、縣地方制度「應以法律定之」。惟理論上,即使屬地方自治事項,無論其是否為憲法所明定者,中央於不違反地方自治之本旨範圍內,亦得立法規範之。例如,縣公營事業、縣稅、縣債係由縣立法並執行之事項(憲法第110條第1項第3款、第6款、第7款參照),而中央立法限制縣之舉債上限(公共債務法第5條參照),規定縣政府課徵縣稅時應遵守之事項(地方稅法通則參照),或對縣公營事業移轉民營加以規範(公營事業移轉民營條例參照),並無不可。尤其,針對必須立於國家整體之觀點,以全國性規模,採取必要對策及措施之事項,制定有關法律,更是中央責無旁貸之任務[1]。況且,傳統公法學基於法治主義,採取「法令先占理論」,認為一旦中央法令就地方自治事項有所規定,地方自治團體即應受其拘束,不得以自治條例另為不同之規範。地方自治條例若牴觸中央法令,應屬無效。雖然,近年來學術界及實務界嘗試突破「法令先占理論」,以強化地方自治或地方分權之機能。論者或主張中央就地方自治事項僅得為框架立法,俾保留地方自主之空間與彈性;或主張應依各地方自治事項之性質,以及所涉人權之種類,在一定領域或範圍內,容許地方自治團體立法,為與中央法令不同之規範。本席認為,地方自治條例原則上不得牴觸中央法律,但地方自治團體擔負住民生活環境之維護責任,有時為因地制宜,不得不超越中央立法之規定,自行設定較嚴格之必要管制。特別是基於人權保障之要求,就地方自治事項,以地方立法突破中央立法,未必與法治主義之意旨有違。

再者,如歐洲地方自治憲章及世界地方自治宣言所示,地方自治團體應具有自主組織權,於不違反法律上之一般規定範圍內,為因應地域需要,確保行政運作效率,得自行決定內部之行政機構[2]。亦即,地方自治團體對其內部組織及人員之設置,應有相當自主決定之權限,以因應地方事務之需要。憲法或法律即使基於某些考慮,對地方自治團體組織可為一定規範,亦應讓其保有充分彈性[3]。地方議會議長、副議長之選舉及罷免,亦與地方自治團體之自主組織權有關,但其屬議會(立法機關)之問題,與行政機關不盡相同,中央立法應如何規範,是否為全國一致性之規範,自當另有考量因素。

2. 就本件而言,憲法增修條文第9條第1項第3款明定,「縣設縣議會」屬中央之立法事項。縣議會置議長與副議長,以及其選舉與罷免之投票方式,皆與縣議會之設置有關,解釋上涵蓋於上開規定之範圍內,中央自得以法律規範之。詳細理由,見諸解釋理由書,不俟贅言。該等事項之立法,涉及地方制度之政策形成,於不違反地方自治之本旨範圍內,本院應予尊重。

3.系爭規定所涉事項,中央立法縱有政策形成空間,亦不得違反地方自治之本旨。關於系爭規定有無違反地方自治之本旨,多數意見絲毫未見著墨,難免有疏漏之嫌。

按地方議會議長及副議長之選舉及罷免,究採記名或無記名投票方式,本不待中央立法規範,由地方自治條例或議會議事規則定之即可[4]。惟我國歷來地方議會議長之選舉,屢傳賄賂投票,嚴重戕害地方自治,並對民主政治造成不利之影響,已至非由中央藉投票方式之規定尋求解決不可之地步。立法者基於政治環境之特殊性,為彰顯責任政治,並防止投票賄賂行為,於系爭規定明定採取記名投票方式,乃不得已之作法。此一作法,必然於某種程度內,壓縮地方自治團體之自主決定空間。若有論者因而批判系爭規定侵害地方自治,亦非難以想像之事。然投票賄賂行為乃民主之毒瘤,必須去除,否則地方自治徒具虛名,將淪為黑金政治之溫床。換言之,藉由系爭規定廓清地方政治,防止黑金侵蝕民主,不僅不會侵害地方自治之本旨,更有助於地方自治之健全發展,而符合國民主權原理之精神。

4.憲法第129條明定:「本憲法所規定之各種選舉,除本憲法別有規定外,以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。」解釋理由書表示:「查憲法本文及其增修條文均無明定地方議會議長及副議長之選舉及罷免事項,是縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免,非憲法第129條所規範,系爭規定有關記名投票規定之部分,自不生違背憲法第129條之問題。」從文義觀之,多數意見似認為地方議會議長及副議長選舉未見諸憲法條文,不屬憲法所規定之選舉,故與憲法第129條無關。反之,立法院院長及副院長由立法委員互選之,為憲法第66條所明定,則屬憲法所規定之選舉,應有憲法第129條之適用。本席認為,此一見解是否符合憲法第129條之規範意旨,有待商榷。

按國會議長之選任權,乃國會自主組織權之一環,屬於國會自律權之範疇。國會議員選任議長,係國會議員權能之行使,性質為一種議事行為。此與人民行使參政權,選舉公職人員,性質截然不同,不能相提並論準此,立法委員選任立法院院長,乃立法委員行使國會議員之權能,並非人民行使參政權(選舉權),自始不屬憲法第12章規範之對象,應與憲法第129條無涉。換言之,即使立法院院長之選任為憲法第66條所規定,亦不生憲法第129條之適用問題。初不問地方議會是否如國會一般,享有議會自律權,其議員選任議長,乃地方議會議員權能之行使,與國會議員選任議長之性質並無二致。同理,地方議會議員選任議長,亦非人民行使參政權(選舉權),應與憲法第129條無關。是本號解釋認系爭規定有關以記名投票方式選舉及罷免議長、副議長之規定,不生違背憲法第129條之問題,洵有道理。

 

【釋字第769號解釋湯德宗大法官提出、吳陳鐶大法官加入意見書摘要】

  1. 本案核心問題,一言以蔽之,即地方議會議長、副議長選舉、罷免的「投票方式」,是否屬於憲法所保障的「地方自治」事項(權限)?答案如為肯定,則各地方議會便可自行規定其議長、副議長的選舉、罷免方式;如其為否定,則各地方議會必須遵從中央規定的方式,選舉、罷免其議長、副議長。在憲法學上,這是典型的「中央、地方權限劃分」問題
  2. 本解釋多數大法官認為:雲林縣議會的聲請符合司法院大法官審理案件法所定聲請要件[5]應予受理;並以憲法增修條文第9條第1項既明定:「省、縣地方制度應包括左列各款以法律定之」,其第3款且規定:「縣設縣議會,縣議會議員由縣民選舉之」為由,推論:縣議會議長及副議長選舉、罷免的投票方式乃與縣議會組織及其運作有關之重要事項中央自得以法律規範之(解釋理由書第7段參照),因而宣告:系爭規定「有關記名投票規定之部分,符合憲法增修條文第9條第1項所定由中央『以法律定之』之規範意旨」(解釋文第1段參照)
  3. 上述多數意見結論避重就輕,論理空洞跳躍,本席難以贊同。另,多數大法官為受理本件聲請,乃從寬認定釋憲聲請要件,並未審查聲請人(雲林縣議會)是否及如何「行使職權」與「適用法令」,此與近來為拒絕受理其他中央或地方機關的釋憲聲請,屢屢從嚴審查「行使職權」與「適用法令」要件的作法,顯然矛盾而反覆本席亦難苟同。爰提出「不同意見書」,說明如後,一併接受公評。
  1. 本解釋徹底顛覆了憲法有關「中央、地方權限劃分」的本旨,今後所謂「受憲法保障的地方自治事項」將蕩然無存

我國為「單一國」(a unitary state),而非「聯邦國」(a federal state);在國家領土內僅有(存在)一個主權。然而,我國憲法並未循單一國的憲法例(如法國、英國),以國家(中央)「法律」規定(劃分)國家及其次級統治團體(如省、縣)間的統治權限;反而仿效聯邦國的憲法例,在「憲法」中特設專章(第十章),明定「中央、地方權限」劃分。制憲者欲以「憲法」保障地方自治事項(權限)的用意甚明。是故本院釋字第498號解釋釋示:「地方自治為憲法所保障之制度」(解釋文參照),理由書並說明:「地方自治既受我國憲法制度性保障,有一定之自主權限」。換言之,地方自治在我國乃「憲法保留」事項,而非僅屬「法律保留」事項。

按憲法規定,中央與地方的權限劃分計有四種類型:(一)中央立法並執行之事項(第107條參照),(二)中央立法並執行之,或交由省縣執行之事項(第108條參照),(三)省立法並執行之,或交由縣執行之事項(第109條參照),及(四)縣立法並執行之事項(第110條參照)。以上各條雖皆採列舉式規定,但其規定的內容(事項)每有重疊(競合),例如:第108條第1項第17款之「警察制度」、第109條第1項第10款之「省警政之實施」與第110條第1項第9款之「縣警衛之實施」。如此規定雖具彈性,但易滋爭議,從而增加了司法解釋的必要。例如,本院曾為闡明「省縣得否就省警政及縣警衛業務編列預算」、「地方政府人員有無赴立院委員會備詢的義務」、「地方政府應否負擔部分全民健保保費」、「關於電子遊戲場業(俗稱電玩業)營業場所的距離限制,地方政府得否制定較中央更嚴格的規定」等疑義,而先後作成釋字第307號、第498號、第550號及第738號解釋。此外,為解決未列舉事項(亦稱「剩餘權限」或「剩餘事項」),憲法第111條並明定:「除第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百十條列舉事項外,如有未列舉事項發生時,其事務有全國一致之性質者屬於中央,有全省一致之性質者屬於省,有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時,由立法院解決之」。準此,關於未列舉之事項應先依「事務之性質」(屬全國一致者,或屬因地制宜者)判定其歸屬;僅於「事務屬性」之判斷無法獲致共識(所謂「遇有爭議」)時,始由「立法院解決之」。究其所以規定「由立法院解決之」,乃因我國終究為「單一國」,故有關中央、地方權限劃分之爭議,「最後」應由立法院解決之。但憲法既以列舉的方式,分別規定中央與地方的(事務)權限,並以「事務屬性」之概括規定,補充列舉規定之不足,則所有憲法機關於解釋、適用之際,自應依循:(一)列舉與否,(二)屬性如何,及(三)如仍有爭議,則由立法院解決的順序,探求憲法意旨釐清中央、地方權限劃分疑義。本解釋多數大法官就前述「中央、地方權限劃分」的解釋方法論,表面上並無異議(解釋理由書第4段參照)。但實際上運用詭辯的技巧規避了前述解釋(二)「按事務屬性判斷權限歸屬」的步驟並將憲法「保障地方自治」,質變(扭曲)為憲法增修條文「保障中央立法權」!多數意見如何詭辯呢?

 

(2) 多數意見論理的盲點?

憲法增修條文第9條第1項第3款明明只規定「縣設縣議會,縣議會議員由縣民選舉之」應以(中央)法律定之怎麼能推出:「縣議會議長、副議長選舉、罷免的投票方式」亦應以(中央)法律定之?這樣的推論是否過於跳躍,而流於武斷?持平地說,前揭憲法增修條文第9條第1項第3款之規定,應秉持憲法保障地方自治的精神,理解為:「縣設縣議會,縣議會議員由縣民選舉之」省、縣地方制度的核心事項,故明定其應以(中央)法律定之。因此,如欲作擴張解釋(論理解釋的一種),其有效射程應該是:凡與「縣設縣議會」或「縣議會議員由縣民選舉之」二者之一,具有「密不可分之關係」的事項亦應以(中央)法律定之,俾貫徹前揭憲法增修條文(關於「縣設縣議會」及「縣議會議員由縣民選舉之」應以法律定之)的意旨。[6]然而,「議員選舉、罷免議長、副議長的方式」(無論是記名投票或無記名投票),與「縣設縣議會」並無必然關係。蓋「設縣議會」未必須置議長、副議長,遑論限定其選舉、罷免的方式。至於「議員選舉、罷免議長、副議長之方式」與「縣議會議員由縣民選舉之」,更無必然關係可言

 

4. 關於憲法增修條文第9條第1項的正確解讀

(1) 應注意的是,憲法增修條文第9條第1項雖排除憲法第108條第1項第1款之適用,然並未改變憲法保障地方自治的基本精神[7]不僅憲法增修條文第9條第1項並未排除憲法第110條(縣立法並執行事項)的適用,且綜觀憲法增修條文第9條第1項第3款(「縣設縣議會,縣議會議員由縣民選舉之」)、第4款(「屬於縣之立法權,由縣議會行之」)及第5款(「縣設縣政府,置縣長一人,由縣民選舉之」)等規定,可知:縣依然是實施「地方自治」的政治團體。縣「地方自治」既受憲法之制度性保障,即應享有一定之自主權限(本院釋字第498號解釋參照),包括組織自主權(本院釋字第467號解釋及第527號解釋參照)與財政自主權(本院釋字第550號解釋參照)等。換言之,縣自治仍受憲法之制度性保障與直轄市自治僅屬「法律保留」事項(憲法第118條參照),截然不同因此憲法增修條文第9條第1項帽頭所謂省、縣地方制度應包括左列各款以法律定之……」,絕不能無限擴張地解讀為:「舉凡地方制度有關事項,皆已授權中央以法律定之」

(2)多數意見的「深層論理」何以會建立在一個「隱含的」(未明說的)前提認知—誤以為憲法增修條文第9條第1項排除憲法第108條第1項第1款之適用後,省、縣地方制度就變成中央得以法律規定之事項—之上?殆因其不願適用憲法第111條前段規定(按系爭「事務性質」判定權限歸屬)有關一旦承認憲法增修條文第9條第1項並未列舉「縣議會議員選舉、罷免議長、副議長的投票方式」,而須依「事務之性質」,判斷權限之歸屬時,將很難證立:何以「縣議會議員選舉、罷免議長、副議長的投票方式」具有全國一致之性質,而應由中央立法規定前述「前提認知」錯誤,使得多數大法官竟不自覺地放棄了「守護憲法」的神聖職責--不使中央得以法律侵害憲法所保障的縣自治權限

 

5.欲以「比例原則」解決「中央、地方權限劃分」爭議,無異緣木求魚

(1) 眾所皆知,憲法第23條(所謂「所必要者」)所蘊含的「比例原則」原在限制國家對於人民基本權利所為之限制,故德國人將之稱為「限制的限制」(Schranken-Schranken)條款。將「比例原則」用於審查「中央立法有無侵害地方(縣)自治權限」,乃本解釋之發明。又,多數意見為了避免適用憲法第111條前段的規定(即按系爭事務性質,判定權限歸屬),解釋理由書第8段末句遂將審查結論寫作:將地方議會議長及副議長的選舉、罷免,由無記名投票改為記名投票,「尚未逾越中央立法權之合理範圍」!然,不探究系爭法律規定有無侵害地方(縣)自治權限,如何能得出「尚未逾越中央立法權之合理範圍」的結論?著實令人匪夷所思!

 

(2) 為審查「中央、地方權限劃分」是否合乎「比例原則」,多數意見先是在解釋理由書第7段末句提示審查基準:「就此憲法授權事項之立法,涉及地方制度之政策形成,本院應予尊重,原則上採寬鬆標準予以審查」。接著在解釋理由書第8段進行了操演:「查中央立法者考量地方議會議長及副議長之選舉實務,為彰顯責任政治,並防止投票賄賂行為……,乃修正系爭規定,將地方議會議長及副議長之選舉及罷免,由無記名投票改為記名投票方式,有其上述正當目的,且其手段與目的之達成間亦有合理關聯,並非恣意之決定,尚未逾越中央立法權之合理範圍」。然從事理上說,必須先確定「系爭事務」縣議會議員選舉、罷免其議長、副議長的投票方式係屬於中央或地方(縣)的立法權限,進而審查該權限之行使是否合理(逾越必要程度)才有意義。換言之,如果認為系爭事務因係「未列舉事項」,且依其性質應屬「因地制宜」者,則縱然中央以法律規定之內容確有正當目的,且其採取之手段(如記名投票)與目的之達成間也存在合理關聯,仍不免因違反「中央、地方權限劃分」原則而「違憲」。總之,前述「中央、地方權限劃分」的解釋方法論,實際上既無從規避,也不可能用「比例原則」來代替!

 


[1] 廣田全男著,事務分配論?再檢討—憲法?視點??,公法研究第62號,2000年,頁180。

[2] 許志雄著,憲法秩序之變動,元照,2010年2版,頁397。

[3] 同註2,頁408。

[4] 國會議長之選任屬國會自律權範圍,其選任方式由國會以議事規則定之即可,要無疑義。地方議會之地位及任務均與國會有別,是否享有憲法保障之議會自律權,不無爭議。惟地方議會係具意思決定權限之合議制組織,即使受憲法保障之程度與國會不同,亦應賦予一定程度之自律權,俾使發揮地方議會之機能。參照駒林良則著,地方議會?自律權?再檢討,收於?口陽一、上村貞美、戶波江二編「日獨憲法學?創造力(下卷)—栗城壽夫先生古稀記念」,信山社,2003年,頁427以下。

[5] 參見司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款:「有左列情形之一者,得聲請解釋憲法:一、中央或地方機關,於其行使職權,……,或適用法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者。」

[6] 相同見解,參見吳信華,《憲法釋論》,頁749(2015年,增訂二版)。

[7] 大法官應忠於憲法結構(constitutional structure),而為憲法解釋。相關案例之討論,參見湯德宗,〈憲法結構與憲法解釋〉,輯於氏著《憲法結構與動態平衡:權力分立新論卷一》,頁469(2014年,增訂四版)。本意見書即依據現行憲法及憲法增修條文立論。至於地方制度法2010年修正後,中央政府推動縣市合併、改制升格,迄今計設六個直轄市(俗稱六都),形成六都為「受法律保障」之地方自治,而縣(市)自治為「受憲法保障」之地方自治。一國兩制是否符合台灣現時治理需要,憲法應否再次增修等,俱值討論,然非屬本意見書之範圍。