大法官會議解釋第 774號【都市計畫個別變更範圍外人民之救濟案】
  • 重要性:
解釋日期: 2019/1/11 上午 12:00:00
解釋爭點: 都市計畫個別變更範圍外之人民,如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害,得否請求救濟?
解釋文:
都市計畫個別變更範圍外之人民,如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害,基於有權利即有救濟之憲法原則,應許其提起行政訴訟以資救濟,始符憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。
解釋理由書:

事實背景

1.臺中市政府辦理「變更臺中市都市計畫主要計畫(部分住宅區為醫療專用區)(供澄清綜合醫院中港分院使用)案」(下稱系爭變更計畫),經內政部以98年3月6日台內營字第0980801598號函(下稱系爭處分)核定後,由臺中市政府公告發布實施。

2.聲請人凱撒金邸管理委員會等11人為系爭變更計畫範圍外毗鄰之公寓大廈管理委員會及住戶,認系爭變更計畫影響其權益,對系爭處分提起訴願、行政訴訟,經用盡審級救濟途徑後,於103年11月向本院聲請補充解釋本院釋字第156號解釋。

【系爭解釋】

釋字第156號解釋:「主管機關變更都市計畫,係公法上之單方行政行為,如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質,其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者,自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……。」

解釋理由書

    臺中市政府依都市計畫法第27條第1項第4款規定,辦理「變更臺中市都市計畫主要計畫(部分住宅區為醫療專用區)(供澄清綜合醫院中港分院使用)案」(下稱系爭變更計畫),經舉行公開展覽及公開說明會,於公開展覽期滿後,報請內政部核定。系爭變更計畫經內政部以中華民國98年3月6日台內營字第0980801598號函(下稱系爭處分)核定後,即由臺中市政府以98年4月6日府都計字第0980060884號公告發布實施。

  聲請人凱撒金邸管理委員會等11人為系爭變更計畫範圍外毗鄰之公寓大廈管理委員會及住戶,認其住家之公寓大廈緊鄰系爭變更計畫範圍,與醫療院區大樓相距僅1.5公尺,系爭變更計畫涉及容積率、停車空間及建築基地退縮距離等,影響其權益,故對系爭處分提起訴願,經部分駁回、部分不受理後,以內政部為被告提起行政訴訟。嗣經臺中高等行政法院101年度訴字第260號判決撤銷系爭處分及前開訴願決定,內政部及澄清綜合醫院中港分院(原審參加人)不服而提起上訴。末經最高行政法院103年度判字第114號判決認依司法院釋字第156號解釋(下稱系爭解釋)意旨,尚難導出都市計畫法有關規定,就都市計畫之個別變更,對在變更範圍外之第三人,亦具有保護規範之功能,都市計畫個別變更範圍外之第三人,難以都市計畫之個別變更侵害其權利或法律上利益為由請求救濟,而廢棄原判決,駁回聲請人之訴。是本件聲請應以前開最高行政法院判決為確定終局判決。聲請人認系爭解釋就何謂「一定區域內人民」有晦澀不明之處,致確定終局判決誤解系爭解釋,而駁回聲請人之訴,侵害其受憲法保障之訴訟權、財產權及居住自由,向本院聲請補充解釋系爭解釋。

  按當事人對於確定終局裁判所適用之本院解釋,發生疑義,聲請補充解釋,經核確有文字晦澀不明、論證不周或其他正當理由者,應予受理(本院釋字第503號、第741號、第742號及第757號解釋參照)。本件聲請人因確定終局判決引用系爭解釋作為判決依據,致未能獲得救濟。核其聲請確有正當理由,應予受理。爰作成本解釋,理由如下:

  憲法第16條保障人民訴訟權,係指人民於其權利或法律上利益遭受侵害時,有請求法院救濟之權利。基於有權利即有救濟之憲法原則,人民權利或法律上利益遭受侵害時,必須給予向法院提起訴訟,請求依正當法律程序公平審判,以獲及時有效救濟之機會(本院釋字第736號及第742號等解釋參照)。

  系爭解釋:「主管機關變更都市計畫,係公法上之單方行政行為,如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質,其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者,自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……。」所稱「一定區域內人民」固係指都市計畫個別變更範圍內之人民而言,惟都市計畫個別變更範圍外之人民,如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害,基於有權利即有救濟之憲法原則,仍應許其提起行政訴訟以資救濟,始符憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。系爭解釋應予補充。至有無權利或法律上利益受侵害,應依個案具體判斷,併此指明。

    聲請人另指摘都市計畫法第19條第1項規定違反正當法律程序部分,經核前開規定固為確定終局判決所引用,然僅係作為認定特定公民或團體得否以該條為據,主張其對國家機關有為請求之權利或法律上利益之說明而已,是前開規定有無違反正當法律程序,與裁判結果無關,此部分聲請與司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款規定不符,依同條第3項規定,應不受理。

 

【釋字第773解釋重點摘要】

  1. 按當事人對於確定終局裁判所適用之本院解釋,發生疑義,聲請補充解釋,經核確有文字晦澀不明、論證不周或其他正當理由者,應予受理(本院釋字第503號、第741號、第742號及第757號解釋參照)。本件聲請人因確定終局判決引用系爭解釋作為判決依據,致未能獲得救濟。核其聲請確有正當理由,應予受理。爰作成本解釋,理由如下:
  2. 憲法第16條保障人民訴訟權,係指人民於其權利或法律上利益遭受侵害時,有請求法院救濟之權利。基於有權利即有救濟之憲法原則,人民權利或法律上利益遭受侵害時,必須給予向法院提起訴訟,請求依正當法律程序公平審判,以獲及時有效救濟之機會(本院釋字第736號及第742號等解釋參照)。
  3. 系爭解釋:「主管機關變更都市計畫,係公法上之單方行政行為,如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質,其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者,自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……。」
  4. 所稱「一定區域內人民」固係指都市計畫個別變更範圍內之人民而言,惟都市計畫個別變更範圍外之人民,如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害,基於有權利即有救濟之憲法原則,仍應許其提起行政訴訟以資救濟,始符憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。

【釋字第774號解釋許志雄大法官之協同意見書摘要】

首先,系爭解釋:「主管機關變更都市計畫,係公法上之單方行政行為,如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質,其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者,自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……。」所稱「一定區域內人民」之範圍如何?究以都市計畫變更範圍內者為限,或尚包括都市計畫變更範圍外人民,實務及學界之解讀不一,可分為下列三說:

  1. 以都市計畫變更範圍內人民為限

最高行政法院103年度判字第114號判決,即本號解釋原因案件之確定終局判決,採取此說,認為:觀諸系爭解釋理由書之意旨,「僅係就依都市計畫法所為都市計畫之個別變更,而致『直接限制』一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔者,認具行政處分性質,得提起行政訴訟。該解釋之意旨,尚難導出都市計畫法有關規定,就都市計畫之個別變更,對在變更範圍外之第三人,亦具有保護規範之功能。是都市計畫之個別變更範圍外之第三人,即難以都市計畫之個別變更侵害其權利或法律上利益提起撤銷訴訟請求救濟。」

  1. 除都市計畫變更範圍內人民外,亦包括都市計畫變更範圍外人民

本號解釋原因案件之臺中高等行政法院101年度訴字第260號判決援引系爭解釋,認:「依都市計畫法第27條所為之都市計畫個別變更,如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即屬一般處分之性質,其主張因該變更而致權益遭受違法之損害者,得提起撤銷訴訟以資救濟。」同時更指出:「系爭變更主要計畫案……緊鄰凱撒金邸社區,原告等為凱撒金邸社區管理委員會及住戶(區分所有權人),其主張系爭變更主要計畫案,涉及容積率提高、停車空間及建築基地退縮距離等,將影響該社區住戶與周邊住宅區之緩衝空間、相關交通改善措施及停車供給等情……堪信為有據,原告自得以原處分有違法事由,而損害其權益,而提起本件行政救濟。」該判決顯然認為,釋字第156號解釋所稱「一定區域內人民」,包括都市計畫變更範圍外人民。贊同此說之學者亦表示,系爭解釋肯定變更範圍外之鄰近人民,如其生活環境利益因個別變更而受影響,即有訴訟權能,確定終局判決有違系爭解釋之意旨[1]

  1. 係指都市計畫變更範圍內人民,至於都市計畫變更範圍外人民,則不在解釋範圍內

採此說之學者主張,系爭解釋僅在確認都市計畫個別變更範圍內之人民,得否視個別變更都市計畫行政行為屬「一般行政處分」,而得提起訴願或行政訴訟而已。學者並認定:「不論釋字第156號解釋文或解釋理由書目的均在保障區域內人民對抗都市計畫個案變更之行政救濟權。對於本件之第三人(即鄰居),根本未加以置一詞。[2]

本號解釋理由書表示:「所稱『一定區域內人民』固係指都市計畫個別變更範圍內之人民而言,惟都市計畫個別變更範圍外之人民,如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害,基於有權利即有救濟之憲法原則,仍應許其提起行政訴訟以資救濟,始符憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。系爭解釋應予補充。」其認系爭解釋所稱「一定區域內人民」,原本僅指都市計畫變更範圍內之人民,至於都市計畫變更範圍外之人民,並非解釋射程所及。惟後者之權益因都市計畫個別變更而受侵害,仍應許其提起行政爭訟,始符憲法保障訴訟權之意旨,爰以補充解釋之方式,擴大射程,將後者納入保障,以彌補系爭解釋之不足。由此可見,多數意見基本上採取第3說之立場

本席認為,上開爭議之發生,癥結在於系爭解釋語焉不詳,蘊含多種解讀空間。惟從系爭解釋之緣起、文義及權利保障等因素考量,似以第2說較為可採。理由如下:

第一,系爭解釋之聲請人係都市計畫變更範圍外人民,而非都市計畫變更範圍內人民。若「一定區域內人民」僅以都市計畫變更範圍內人民為限,則聲請人無法依系爭解釋獲得救濟機會。系爭解釋係釋字第148號解釋之補充解釋,就聲請人而言,系爭解釋之作成,並無任何實益。此類聲請補充解釋案,一般情形應不受理。大法官既予受理,並作成解釋,依合理推斷,所謂「一定區域內人民」,應包括都市計畫變更範圍外人民。

第二,在文義上,「一定區域內人民」未必等同於「都市計畫變更範圍內人民」。若系爭解釋之本意,「一定區域內人民」即「都市計畫變更範圍內人民」,則理應逕稱「都市計畫變更範圍內人民」,何以另為「一定區域內人民」之表示?

第三,系爭解釋固認「主管機關變更都市計畫,係公法上之單方行政行為,如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質」,惟其聲請人係都市計畫變更範圍外人民,並非該行政處分之直接相對人。該行政處分之相對人(都市計畫變更範圍內人民),如權益受侵害,依系爭解釋得提起行政爭訟,不俟贅述。至該處分相對人以外之第三人,可否提起行政爭訟,涉及第三人效力處分及鄰人訴訟問題。系爭解釋及本號解釋之原因案件,其有關之都市計畫變更,性質上應屬第三人效力處分,對相對人(都市計畫變更範圍內人民)為授益處分,對聲請人(都市計畫變更範圍外人民)卻產生負擔之效果。依第三人效力處分及鄰人訴訟之法理,聲請人皆應有提起行政爭訟之可能。解釋上,嚴格將「一定區域內人民」侷限在都市計畫變更範圍內人民,不無減損系爭解釋價值之嫌。

此外,都市計畫變更範圍外人民實際上能否提起行政爭訟,仍須視其有無權利或法律上利益受侵害而定。惟如何判斷有無權利或法律上利益受侵害,系爭解釋未見說明,本號解釋亦僅表示應依個案具體判斷,並未提出一般性之判斷原則或標準。論者認為,本院釋字第469號解釋引進之「保護規範理論」[3]可供參酌。其同時指出,都市計畫法第27條與第19條第1項合併觀察,應認都市計畫法除保護公共利益外,亦有保障個別「居民」程序參與權及實體權利之目的,依釋字第469號解釋及保護規範理論,宜肯認都市計畫法第27條之計畫變更兼具保護個別人民權利及法律地位之規範目的[4]。再者,保護範圍與個別保護目的之層次不同,須另為判斷。由於都市計畫相關法規並無保護範圍之明確規定,僅能依照個別變更之事實影響結果判斷[5]。至特定人民之權利或法律上利益,是否因都市計畫變更而受侵害,仍應依個案具體情形判斷,自屬當然。

惟確定終局判決亦援引適用釋字第469號解釋之保護規範理論,得到之結論卻截然不同。其認為就都市計畫法第1條、第3條、第19條第1項、第34條及第39條等規定觀之,並「對於其整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷,可得知其目的均在於維護整體都市居民生活環境之公益,而非保護特定個人之利益。」進而推論出,對都市計畫變更範圍外之第三人,都市計畫法第27條規定並非「保護規範」。該第三人縱因都市計畫變更受有不利影響,尚屬單純事實上利益或反射利益受損害,難認其權利或利益受直接限制,或增加其負擔,而得提起撤銷訴訟請求救濟。

本席認為,上述確定終局判決之見解如果可以成立,系爭解釋恐無立足之地。依其所論,都市計畫法有關規定既均不具保護個人權利之性質,則都市計畫變更範圍內人民應與範圍外人民相同,亦不得提起行政爭訟。然確定終局判決認都市計畫變更範圍內人民得提起行政爭訟,以為權利之救濟。其說法前後矛盾,有待商榷

【釋字第774號解釋黃虹霞大法官之協同意見書摘要】

一、有權利即有救濟,乃本院已建立之憲法原則;此一權利並包括法律上之利益(本院釋字第243號、第736號、第742號、第752號及第761號等解釋參照),本號解釋續予肯定。

二、就都市計畫之個別變更或定期通盤檢討,如因此致人民之權利或法律上之利益受其直接限制(侵害)或增加其負擔者,均應許此等人民對之提起訴願或行政訴訟,以資救濟,亦經本院以釋字第156號解釋針對都市計畫之個別變更(認都市計畫之個別變更具行政處分性質),[6]及第742號解釋針對都市計畫之定期通盤檢討中之具體項目(認都市計畫之定期通盤檢討固屬法規性質,但其中具體項目侵害人民之權益等時,仍應許人民爭訟救濟),分別釋示在案。本件解釋更進一步肯定在都市計畫個別變更之情形,所稱人民不以個別變更範圍內之人民為限,並包括變更範圍外其權利或法律上利益受侵害(包括增加其負擔)者在內。亦即肯定:除聲請為都市計畫個別變更者及個別變更範圍內之人民外,個別變更範圍外,主張其權利或法律上之利益受侵害之人民亦得就該都市計畫之個別變更不服,對之提起行政訴訟,即具爭訟適格(資格)。

三、關於本院釋字第156號解釋所稱「一定區域內人民」,固不以特定人為限,可以為多數人,而且只要可得確定者即可(本院釋字第156號及第742號解釋參照),亦無爭議。有不同意見的是,所稱一定區域是否即指個別變更區域而言?

本席認為都市計畫不是針對個別土地為規劃,每一使用分區之用途、使用密度等亦均有別,而且都市計畫使用分區對應不同之關聯建築法規。使用分區個別變更將可能使原本之用途及使用密度等亦隨之改變:如本件原因案件由原住宅區變更為醫療專用區,除將使聲請人與非住宅區之醫院緊相毗鄰外,隔鄰變更為醫療專用區後土地之使用密度包括容積率增加致建築量體增加,暨因醫院屬供公眾使用之建築物,故其使用密度必與原非供公眾使用之住宅大不相同。因此,對相毗鄰之鄰人之法律上權益有影響可能,非難以想像。從而,本院前輩大法官於作成釋字第156號解釋當時,非無特以「一定區域內」替代「變更範圍內」,以便將變更範圍外之毗鄰人民併予納入,俾給予爭訟資格以資救濟之可能。

尤其如再審酌該第156號解釋之原因事實(其釋憲聲請人係變更範圍外之鄰人),則合理之推論似應為本院釋字第156號解釋之一定區域內人民,亦包括變更範圍外之鄰人。本席對於前輩大法官們於用字遣詞之間,以適當文字在所作解釋中,所展現之智慧深意及遠見,謹表敬佩,當盡力效法學習。

四、或謂鄰人之範圍不確定或都市計畫法只保障公益,不及於私益云云。如前所述,本院釋字第156號及第742號均已釋示:包括可得確定之多數人暨凡權利或法律上之利益受侵害或增加其負擔者,就都市計畫相關之個別變更或定期通盤檢討均應得救濟(本件解釋續予肯定斯旨)。

就是否有可得確定之多數人而言,因都市計畫恆與居住、生活環境相關,而由涉及環境影響評估之案件,既已肯認可能受影響範圍內之人民得為爭訟救濟,如本件原因案件之毗鄰人民,更沒有無法特定之問題。就權利或法律上之利益受侵害或增加負擔而言,例如本件釋憲聲請人所主張之日照權,民國99年修正民法第851條已將之納入即承認其得受保護,另除與都市計畫法規密切關聯之建築法規(建築法規為下層規範,以建築法規及其確實執行,用供落實都市計畫法相關規定)已明定日照強制規定(建築技術規則規定)外,行政法院體系在建築執照案件、都市更新案件爭訟中,也普遍肯認主張其日照權受侵害之鄰人之爭訟救濟資格(請參見最高行政法院99年度判字第504號判決及同案相關裁判、101年度判字第83號判決、102年度判字第791號判決、103年度裁字第233號裁定、107年度判字第134號判決,暨102年度判字第757號判決暨同相關裁判)。此外,最高行政法院在其100年度裁字第1904號裁定中,由都市更新所涉及之建築基地容積獎勵與鄰近地區建築物之量體、造型、色彩、座落方位之平衡、調和,認定都市更新條例之保護範圍及於更新範圍外鄰近地區居民之環境、景觀、防災等權益。以上見解甚值參考。

五、系爭確定終局判決受多位學者關注及批評。不論上引最高行政法院之裁判或含對系爭確定終局判決之學界評述,多以本院釋字第469號解釋之保護規範理論作為基礎,本席亦表贊同。本席並認為都市計畫法規、建築法規、都市更新法規密切相關、環環相扣,且國家本為人民之集合,此等法規所保護之公益難道不是眾多私益的疊加嗎?所以目的主要是保護公益的法規也無礙其可兼具保護私益功能。本席認為都市計畫之個別變更及定期通盤檢討,因為都因變更現況而可能影響範圍外之鄰近居民權益,故主管機關宜予此等居民程序參與權,以落實利害關係較為密切之鄰近區域居民相互調和、平衡機制。

尤其就都市計畫之個別變更,既必已涉及原計畫之變更,以本件個案言:已涉及使用分區之變更(由住宅區變更為醫療專用區)、容積率大幅度提高,以及由非供公眾使用變為供公眾使用,無疑相當程度有利於聲請變更之醫院方;而由住宅安寧、交通影響等角度觀察,則不利隔鄰住宅區居民。即處於天秤兩端分別代表聲請變更方與代表住宅區鄰人方之利害不相一致,於此情形,如單由主管機關裁量決定准予變更,此一准予變更之決定,除了同時產生不利鄰人之法律效果外,另係以積極作為擾動變更原有使用分區及容積率等相關法律狀態,其決定怎得謂非對鄰人之不利處分?又怎得拒絕鄰人之程序參與?此種情形,不是正是應由機關不偏不倚居中,由聲請變更方與可能受影響之鄰人方相互協調,以平衡調和雙方利害之適當場合嗎?拒絕鄰人程序參與,拒絕鄰人之爭訟適格,不是偏聽嗎?無助爭議之化解!任由主管機關獨斷,如台北市內湖區居民的塞車夢魘恐怕仍會繼續發生,恐非最佳良方!

【釋字第774號解釋詹森林大法官之協同意見書摘要】

二、系爭解釋之主旨及功能

   系爭解釋,係因補充本院釋字第148號解釋而作成[7]。綜觀釋字第148號解釋及系爭解釋,明顯可見,系爭解釋之主旨,在於闡釋都市計畫變更,是否具有行政處分之性質,俾得為訴願及行政訴訟之標的(訴願法第1條及行政訴訟法第4條參照)。易言之,系爭解釋之功能,僅在於確認:主管機關變更都市計畫,如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔者,即具有行政處分之性質。至於何人得因主管機關變更都市計畫而以何種身分(行政處分相對人或利害關係人)就該計畫提起訴願及行政訴訟,乃個案之原告是否具備訴訟權能而為適格當事人之問題,並非系爭解釋關心所在。因此,如以系爭解釋為依據,而推論都市計畫個別變更撤銷訴訟原告適格之有無,即屬錯誤解讀系爭解釋[8]

 

三、都市計畫個別變更範圍外人民之保護

—系爭解釋之補充

自本院釋字第469號解釋作成後,實務即以該解釋為依據,而本於「保護規範理論」,以判斷原告有無訴訟實施權能[9]

按都市計畫法第27條第1項規定:「都市計畫經發布實施後,遇有左列情事之一時,當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所,應視實際情況迅行變更:一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣(市)興建之重大設施時。」由是可知,都市計畫個別變更,在具有保護公共利益之目的外,並不當然排除兼具保護個人權利或法律上利益之目的;此在因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞(本條第1項第1款),或為避免重大災害之發生(本條第1項第2款),而變更計畫之情形,尤其常見[10]

都市計畫個別變更,其目的可以包含保護個人權利或法律上利益,業如前述。因此,「計畫範圍外之人民」,如確因該計畫致權益(尤其是飲用水衛生、房屋結構安全、居住安寧等與生命、身體等人格利益,或生存必須之財產,有密切關連之權利或重要利益)受限制或妨害者,非不得納為規範保護之主體[11]。否則,即難以說明為何均為因計畫變更致權益受影響之人,卻僅因是否居住於變更計畫範圍內或範圍外,而在法律上有不合理之差別待遇。

如前所述,都市計畫個別變更範圍外之人民,亦得為保護規範所及。應進一步探討者,此與系爭解釋文所稱「主管機關變更都市計畫,係公法上之單方行政行為,如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質,其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者,自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟」,關連性為何?換言之,上開解釋文所謂「一定區域內人民」,是否指「變更都市計畫範圍內人民」?尤其,是否僅限於「變更都市計畫範圍內人民」?

按系爭解釋係為補充本院釋字第148號解釋而作成,此二號解釋之聲請人,乃完全相同之三自然人[12],且此二號解釋,亦均係因同一都市變更計畫之爭執(內政部核准臺北市政府將景美區溪子口小段都市主要計畫之住宅區變更為機關用地,並用以設置瀝青混凝土拌合場,聲請人主張該都市計畫變更製造大量噪音、廢氣,足以生損害於附近數千戶居民,而影響人民生存權利至巨)而作成。就此而言,系爭解釋所指「一定區域內人民」,似係指釋字第148號解釋及系爭解釋所牽涉之同一都市計畫變更範圍內之人民。

然而,應提醒者,系爭解釋之意旨,僅在闡釋「都市計畫個別變更區域內之人民」,得否就該變更提起訴願及行政訴訟。至於該個別變更區域外之人民,是否亦得對該變更提起行政救濟,既非系爭解釋聲請人關心所在及聲請事項,自亦非該解釋所須理會及回應。準此,系爭確定終局判決稱「該解釋之意旨,尚難導出都市計畫法有關規定,就都市計畫之個別變更,對在變更範圍外之第三人,亦具有保護規範之功能。」已有錯解、誤導之嫌[13];該判決謂:「是都市計畫之個別變更範圍外之第三人,即難以都市計畫之個別變更侵害其權利或法律上利益提起撤銷訴訟請求救濟。」,更是嚴重背離系爭解釋貫徹保護人民訴訟權之意旨。本號解釋爰為補充解釋,並基於有權利即有救濟之憲法原則,指明雖為都市計畫個別變更範圍外之人民,但因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害者,仍得提起行政訴訟以資救濟。

參、結論

    法律之解釋,應探求立法精神(立法宗旨);此在依文義解釋後,仍有疑義時,尤然。大法官解釋之解釋,亦應如此。

系爭確定終局判決適用系爭解釋時,以該解釋所稱「主管機關變更都市計畫,係公法上之單方行政行為,如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質,其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者,自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟」為由,認系爭解釋「尚難導出都市計畫法有關規定,就都市計畫之個別變更,對在變更範圍外之第三人,亦具有保護規範之功能」,從而排除「都市計畫變更範圍外之人民」,於其權利或利益因都市計畫變更而遭受侵害時,亦得提起行政救濟之權利。

按系爭確定終局判決有誤解系爭解釋之情事,已如前述。應再強調者,系爭解釋之宗旨,顯然在於允許因都市計畫變更,致其權利或利益直接受限制,或負擔增加之人,亦得提起行政救濟。因此,在解釋系爭解釋時,自應本於該解釋係允許(而非否准)人民提起行政救濟之宗旨,而就都市計畫變更致權益受侵害之人得否提起行政救濟,為廣義(而非狹義)之解釋,始屬正確解釋系爭解釋之方法。系爭確定終局判決反其道而行,藉由限縮系爭解釋之方式,而將因都市計劃個別變更,致其權益亦同受影響之「都市變更計畫範圍外之人民」,排除於得提起行政救濟行列之外,有待商榷。



[1] 林孟楠著,都市計畫法之保護規範目的—評最高行政法院103年度判字第114號判決,法令月刊第67卷第12期,2016年12月,頁76。

[2] 林明鏘著,都市計畫個案變更之利害關係人—評最高行政法院一0三年度判字第一一四號判決,月旦裁判時報第31期,2015年1月,頁10。

[3] 釋字第469號解釋理由書:「法律規範保障目的之探求,應就具體個案而定,如法律明確規定特定人得享有權利,或對符合法定條件而可得特定之人,授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者,其規範目的在於保障個人權益,固無疑義;如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定,但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人之意旨時,則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者,即應許其依法請求救濟。」

[4] 林明鏘著,同註2,頁9。

[5] 林孟楠著,同註1,頁75、76。

[6] 廖義男大法官進一步細分:認本院釋字第156號解釋針對該被變更之特定土地之土地權利人而言,已直接對其權益發生影響,乃屬普通行政處分之作成;而對該特定土地附近居民即所稱可得確定之多數人而言,因瀝青混凝土拌合場用地之使用,將製造噪音與廢氣,影響其生活品質,則解為一般處分。見廖義男,〈行政處分之概念〉,收於氏著,《行政法之基本建制》,頁125,146-148 (2003)。

[7] 本院釋字第148號解釋文為:「主管機關變更都市計劃,行政法院認非屬於對特定人所為之行政處分,人民不得對之提起行政訴訟,以裁定駁回。該項裁定,縱與同院判例有所未合,尚不發生確定終局裁判適用法律或命令是否牴觸憲法問題。」該號解釋之聲請人,與系爭解釋(第156號解釋)之聲請人,乃完全相同之三自然人;此兩號解釋,亦均係因同一都市變更計畫之爭執(內政部核准臺北市政府將景美區溪子口小段都市主要計畫之住宅區變更為機關用地,並用以設置瀝青混凝土拌合場,聲請人主張該變更計畫破壞環境安寧,影響人民生存權利,係違背憲法之行政處分,經訴願、再訴願,並提起行政訴訟,行政法院不為實體之審理,而以裁定駁回)而作成。

[8] 李建良,都市計畫變更之利害關係人與訴訟權能之判定─最高行政法院103年度判字第114號判決,台灣法學雜誌,257期,2014年10月1日,157頁;林明鏘,都市計畫個案變更之利害關係人─評最高行政法院103年度判字第114號判決,月旦裁判時報,31期,2015年1月,10頁;林孟楠,都市計畫之保護規範目的─評最高行政法院103年度判字第114號判決,法令月刊,67卷12期,2016年12月,76頁。

[9] 參見最高行政法院107年度判字第134號判決:「行政處分相對人以外之利害關係第三人,主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益,亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係乃指法律上之利害關係,應就法律保護對象及規範目的等因素為綜合判斷。亦即,如法律已明確規定特定人得享有權利,或對符合法定條件而可得特定之人,授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者,其規範目的在於保障個人權益,固無疑義;如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定,但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人之意旨時,即應許其依法請求救濟(司法院釋字第469號解釋理由意旨參照)。是以,非處分相對人起訴主張其所受侵害者,若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害,固可認為具有訴訟權能,而得透過行政訴訟請求救濟;但若非法律上利益,而僅係單純政治、經濟及感情上等反射利益受損害,則不許提起訴願或行政訴訟,亦經本院著有75年判字第362號判例足參。」相同意旨,另請參見最高行政法院107年度判字第713號判決。

[10] 林明鏘,同註8,9頁。

[11] 此為評論系爭確定終局判決之文獻,論及此點時,完全一致之見解。參見,林明鏘,同註8,9-10頁;鄭玉娟,都市計畫與行政救濟 -檢討澄清醫院判決反映的若干法律問題,全國律師,2015年1月,84-85頁;林孟楠,同註8,82頁。關於系爭解釋,請另參見,傅玲靜,都市計畫與撤銷訴訟之程序標的 –由都市計畫之種類及層級進行檢討,月旦法學教室,第153期,2015年7月,9-11頁。該文指出:釋字第156號解釋結論與前提間有論述上的謬誤,導致長期以來許多都市計畫成為司法權監督行政權的「化外之地」;司法實務又長期固守該號解釋之錯誤見解,致使僅有限的都市計畫受到司法權監督,且狹隘地認定個案中原告居民的當事人適格地位,重大影響權利分立及人民訴訟權之保障。

[12] 參見本院釋字第148號解釋及第156號解釋聲請書。

[13] 李建良,同註8,158頁;林明鏘,同註8,10頁;鄭玉娟,同註11,85-86頁;林孟楠,同註8,76頁。