大法官會議解釋第 776號【設置停車空間於鄰地之套繪管制案】
  • 重要性:
解釋日期: 2019/4/12 上午 12:00:00
解釋爭點: 內政部台(78)內營字第727291號函關於建築物申請變更使用,增設停車空間於鄰地空地,並予套繪管制,暨台(80)內營字第907380號函有關建築法第30條規定應備具之土地使用權同意書不宜附有同意使用期限之函示實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分,二者合併適用之結果,形成對鄰地無期限之套繪管制,是否與憲法第15條保障財產權之意旨不符?
解釋文:
建築物所有人為申請變更使用執照需增設停車空間於鄰地空地,而由鄰地所有人出具土地使用權同意書者,該同意書應許附期限;鄰地所有人提供之土地使用權同意書附有期限者,如主管機關准予變更使用執照,自應發給定有相應期限之變更使用執照,而僅對鄰地為該相應期限之套繪管制;另同意使用土地之關係消滅時(如依法終止土地使用關係等),主管機關亦得依職權或依鄰地所有人之申請,廢止原核可之變更使用執照,並解除套繪管制,始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。   內政部中華民國78年8月24日台(78)內營字第727291號函釋示:「主旨:關於建築物申請變更使用……說明:……二、增設停車空間設置於鄰地空地,若其使用上無阻碍,經套繪列管無重復使用之虞,且經鄰地所有權人同意使用者,准依建築技術規則設計施工編(按:應為『建築技術規則建築設計施工編』)第59條、第59條之1之規定辦理」,暨內政部80年3月22日台(80)內營字第907380號函釋示:「主旨:有關建築法第30條規定應備具之土地權利證明文件-土地使用權同意書得否有使用期限之標示案……說明:……二、……一般申請建築案件,基於建築物使用期限不確定,其土地使用同意書似不宜附有同意使用期限。」實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分,二者合併適用結果,使鄰地所有人無從出具附有期限之土地使用權同意書,致其土地受無期限之套繪管制,且無從於土地使用關係消滅時申請廢止原核可之變更使用執照,並解除套繪管制,限制其財產權之行使,與上開憲法保障人民財產權意旨不符,於此範圍內,應自本解釋公布之日起不再援用。
解釋理由書:

釋字第 776號【設置停車空間於鄰地之套繪管制案】

 

事實背景

 

  1. 內政部 78 年 8 月 24 日作成台(78)內營字第 727291 號函釋示:「主旨:關於建築物申請變更使用……說明:……二、增設停車空間設置於鄰地空地,若其使用上無阻?,經套繪列管無重復使用之虞,且經鄰地所有權人同意使用者,准依建築技術規則設計施工編(按:應為『建築技術規則建築設計施工編』)第 59 條、第 59 條之 1 之規定辦理」(下稱系爭函一)。內政部 80 年 3 月 22 日作成台(80)內營字第 907380號函釋示:「主旨:有關建築法第 30 條規定應備具之土地權利證明文件-土地使用權同意書得否有使用期限之標示案……說明:……二、……一般申請建築案件,基於建築物使用期限不確定,其土地使用同意書似不宜附有同意使用期限……。」(下稱系爭函二)。
  2. 聲請人劉鴻志所有坐落臺中市某地號土地(下稱系爭土地),因訴外人前於 82 年 4 月間就坐落相鄰土地之建築物(下稱系爭建物)使用執照申請變更(其中原地下商場變更用途為公共浴室,並增設 7 輛室外停車空間於系爭土地之空地上),經其於 82 年 7 月 5 日出具「土地使用權同意書」,同意系爭土地全部面積供該訴外人作停車使用。改制前臺中市政府工務局(下稱工務局)於 82 年 10 月 16 日函准予變更使用執照。
  3. 嗣聲請人以系爭土地使用關係消滅為由,於 102 年 1 月 22 日向改制後臺中市政府都市發展局(即原因事件被告,下稱都發局)申請辦理系爭土地解除套繪管制,都發局於 102 年 2月 27 日、4 月 23 日函復聲請人有關停車空間之變更仍請依規定辦理變更使用執照。聲請人不服,經用盡審級救濟途徑後,認確定終局判決所援用之系爭函一有違憲疑義,於103年8月向本院聲請解釋憲法。
  4. 系爭函二雖係針對建築法第 30 條規定所發布,然實務上有將系爭函二有關不宜附有使用期限之釋示,擴及於「變更使用執照」申請之情形,致依系爭函一提供土地作為停車空間之鄰地所有人,僅能出具未載期限之土地使用權同意書,因而生其土地是否受無期限之管制,而有侵害其受憲法保障之財產權之疑義。是為整體評價聲請意旨,自應認系爭函二為相關聯且必要,爰併將其納為解釋客體。
  5.  

【系爭函釋】

系爭

內政部78年8月24日台(78)內營字第727291號函係釋示:「主旨:關於建築物申請變更使用……說明:……二、增設停車空間設置於鄰地空地,若其使用上無阻?,經套繪列管無重復使用之虞,且經鄰地所有權人同意使用者,准依建築技術規則設計施工編(按:應為『建築技術規則建築設計施工編』)第59條、第59條之1之規定辦理」(下稱系爭函一)。

 

內政部80年3月22日台(80)內營字第907380號函釋示:「主旨:有關建築法第30條規定應備具之土地權利證明文件-土地使用權同意書得否有使用期限之標示案……說明:……二、……一般申請建築案件,基於建築物使用期限不確定,其土地使用同意書似不宜附有同意使用期限……。」(下稱系爭函二)

解釋理由書

聲請人劉鴻志所有坐落臺中市某地號土地(下稱系爭土地),因訴外人前於82年4月間就坐落於相鄰地號土地之建築物(下稱系爭建物)使用執照申請變更(其中原地下商場變更用途為公共浴室,並增設7輛室外停車空間於系爭土地之空地上),經其於82年7月5日出具「土地使用權同意書」,同意系爭土地全部面積供該訴外人作停車使用。改制前臺中市政府工務局(下稱工務局)於變更使用執照審查表綜合審查欄上記載:「一、地下1層原商場部分……,變更用途為公共浴室。(另停車空間部分不變)……。二、依內政部台(78)內營字第727291號函,停車空間增設7輛於鄰地(按:即系爭土地)……,並套繪管制,避免重複使用……。」並於82年8月3日通知該訴外人:「……二、請按核准圖說施設完竣後再行報驗。停車空間增設於鄰地部分以套繪列管……。」工務局於82年10月16日函准予變更使用執照。上開內政部78年8月24日台(78)內營字第727291號函係釋示:「主旨:關於建築物申請變更使用……說明:……二、增設停車空間設置於鄰地空地,若其使用上無阻?,經套繪列管無重復使用之虞,且經鄰地所有權人同意使用者,准依建築技術規則設計施工編(按:應為『建築技術規則建築設計施工編』)第59條、第59條之1之規定辦理」(下稱系爭函一)。

  嗣聲請人以系爭土地使用關係消滅為由,於102年1月22日向改制後臺中市政府都市發展局(即原因事件被告,下稱都發局)申請辦理系爭土地解除套繪管制,都發局於102年2月27日函復聲請人:「……四、經查本案曾辦理變更使用(原使用執照77中工建使字第3954號、變更使用核准函82年8月3日40902號),案址……提供停車位使用套繪管制在案,有關停車空間之變更仍請依前開規定辦理變更使用執照。」聲請人於102年3月29日再次向都發局申請解除系爭土地之套繪管制,並請該局為明確之准駁決定。都發局於102年4月23日函復聲請人:「……二、按台端檢附之『土地使用權同意書』影本所示,旨揭地號土地前經台端同意全部面積供……(按:即前開訴外人)停車使用,另查該同意書並無載明限制使用期限。三、另有關建築物或法定空地停車空間之汽車車位之變更,仍請依本局102年2月27日函說明辦理。」聲請人不服,提起訴願。臺中市政府對於聲請人請求撤銷都發局102年4月23日函之部分作成不受理決定,其餘訴願駁回。聲請人遂提起行政訴訟,經臺中高等行政法院102年度訴字第401號判決駁回,嗣其上訴亦經最高行政法院103年度裁字第535號裁定以上訴不合法予以駁回。是本件聲請,應以上開臺中高等行政法院判決為確定終局判決。【註】

  聲請人認確定終局判決所援用之系爭函一有違憲疑義,向本院聲請解釋憲法。經核其聲請與司法院大法官審理案件法(下稱大審法)第5條第1項第2款所定要件相符,應予受理。

  又內政部80年3月22日台(80)內營字第907380號函釋示:「主旨:有關建築法第30條規定應備具之土地權利證明文件-土地使用權同意書得否有使用期限之標示案……說明:……二、……一般申請建築案件,基於建築物使用期限不確定,其土地使用同意書似不宜附有同意使用期限……。」(下稱系爭函二)雖係針對建築法第30條(「起造人申請建造執照或雜項執照時,應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書」)規定所發布,然實務上有將系爭函二有關不宜附有使用期限之釋示,擴及於「變更使用執照」申請之情形(內政部105年5月13日內授營建管字第1050806658號復本院函參照),致依系爭函一提供土地作為停車空間之鄰地所有人,僅能出具未載期限之土地使用權同意書,因而生其土地是否受無期限之管制,而有侵害其受憲法保障之財產權之疑義。是為整體評價聲請意旨,自應認系爭函二為相關聯且必要,爰併將其納為解釋客體(本院釋字第737號及第747號解釋參照),作成本解釋,理由如下:

  憲法第15條規定人民之財產權應予保障,旨在使財產所有人得依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,免於遭受公權力或第三人之侵害,以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源(本院釋字第596號、第709號、第732號、第763號及第771號解釋參照)。

  按以土地使用之私法關係而言,土地所有人基於其對土地之權利及契約自由原則,於提供土地予他人作為申請變更使用執照之用時,原得以有期限或無期限方式為之;且不論其提供土地之使用有無期限,當事人亦非不得合法終止土地使用關係。其因此向主管機關出具供審查之土地使用權同意書,自應許附期限。土地所有人提供之土地使用權同意書附有期限者,如主管機關准予變更使用執照,自應發給定有相應期限之變更使用執照,而僅對鄰地為該相應期限之套繪管制。另同意使用土地之關係消滅時(如依法終止土地使用關係等),主管機關亦得依職權或依鄰地所有人之申請,廢止原核可之變更使用執照,並解除套繪管制。有關申請變更使用執照所應附土地使用權同意書之規範,符合此等條件者,始與上開憲法保障人民財產權之意旨無違。

  系爭函一就增設停車空間設置於鄰地空地情形,許於土地使用上無阻?,經套繪列管無重復使用之虞,且經鄰地所有人同意使用者,准依建築技術規則建築設計施工編第59條、第59條之1之規定辦理變更使用執照。然其並未就同意使用土地之關係消滅時之情形有所規範。系爭函二有關申請建造執照或雜項執照所應附之土地使用權同意書「似不宜附有同意使用期限」之釋示,實務上有擴及於變更使用執照之申請之情形,而未許鄰地所有人提供附有期限土地使用權同意書,此有上開內政部內授營建管字第1050806658號復本院函,就增設停車空間設置於鄰地空地,而由鄰地所有人出具土地使用權同意書者,亦援用系爭函二,認「該土地使用權同意書似不宜附有同意使用期限」,足資佐證。是系爭函一及二合併適用結果,就變更使用執照之部分,使鄰地所有人無從出具附有期限之土地使用權同意書,致其土地受無期限之套繪管制。

  雖內政部91年7月24日台內營字第0910085102號函釋示:「增設停車空間設置於空地時……應依本部89年4月27日台89內營字第8983167號函說明二『如以土地租賃契約為土地權利證明文件申請建築,為保護善意第三者權益,主管建築機關應於建造執照及使用執照上註明以供建築為目的使用之租賃契約為土地權利證明文件』之規定,於申辦變更使用執照上註記其停車空間係以土地租賃方式提供使用及租賃期限辦理。」然此項函釋僅要求「於申辦變更使用執照上註記其停車空間係以土地租賃方式提供使用及租賃期限辦理」,並未明確說明土地使用權同意書可否附期限,以及變更使用執照之許可是否可附有相應期限。

  復雖依內政部說明,鄰地所有人為解除鄰地套繪管制,得依建築法第73條第2項前段規定:「建築物應依核定之使用類組使用,其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者,應申請變更使用執照。」及建築物使用類組及變更使用辦法第8條規定:「本法第73條第2項所定有本法第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者,應申請變更使用執照之規定如下:……五、建築物或法定空地停車空間之汽車或機車車位之變更。……」等規定申請(上開內政部內授營建管字第1050806658號復本院函參照)。然鄰地所有人於申請變更使用執照時,應檢附原使用執照或謄本,及依地方自治團體制定之建築管理自治條例所規定之建築物權利證明文件等(內政部營建署95年7月24日營署建管字第0950035539號函參照),例如建物所有權狀影本(臺北市建築管理自治條例第30條參照),而此等文件皆非鄰地所有人所持有,除非此等文件之持有人同意配合提出,否則鄰地所有人於土地使用關係消滅時,實際上無從自行申請變更使用執照而解除套繪管制。

  綜上,建築物所有人為申請變更使用執照需增設停車空間於鄰地空地,而由鄰地所有人出具土地使用權同意書者,該同意書應許附期限;鄰地所有人提供之土地使用權同意書附有期限者,如主管機關准予變更使用執照,自應發給定有相應期限之變更使用執照,而僅對鄰地為該相應期限之套繪管制;另同意使用土地之關係消滅時(如依法終止土地使用關係等),主管機關亦得依職權或依鄰地所有人之申請,廢止原核可之變更使用執照,並解除套繪管制,始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。系爭函一,暨系爭函二實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分,二者合併適用結果,使鄰地所有人無從出具附有期限之土地使用權同意書,致其土地受無期限之套繪管制,且無從於土地使用關係消滅時申請廢止原核可之變更使用執照,並解除套繪管制,限制其財產權之行使,與上開憲法保障人民財產權意旨不符,於此範圍內,應自本解釋公布之日起不再援用。凡出具土地使用權同意書之鄰地所有人,於土地使用關係消滅後,均得依本解釋意旨向主管機關申請廢止原核可之變更使用執照,解除套繪管制。

  聲請人另主張建築法第73條第2項前段、第74條、建築物使用類組及變更使用辦法第8條第5款規定,以及原因事件所涉之套繪管制行政行為違憲。查上開規定雖為確定終局判決所適用,然聲請人此部分之主張,尚難謂已具體指摘該等規定於客觀上有何牴觸憲法之處。又原因事件所涉之套繪管制行政行為屬行政處分,尚非本院違憲審查之客體。此等部分之聲請,核與大審法第5條第1項第2款規定不符,依同條第3項規定,均應不受理。併此指明。

 

【註】查聲請人曾另依民法第767條之規定,就系爭土地向土地使用人提起民事訴訟,主張其應向都發局申請使用執照之變更以解除系爭土地之套繪管制(先位聲明)或確認該使用人之使用權利不存在(備位聲明)。就先位聲明部分,臺灣臺中地方法院以104年度中訴字第5號民事判決,命使用人應向都發局申請變更使用執照,以解除套繪管制。土地使用人不服,提起上訴。經臺灣高等法院臺中分院以105年度上字第21號民事判決,廢棄第一審判決,並駁回聲請人於第一審之訴。嗣聲請人就該案上訴於最高法院,該院以106年度台上字第3020號民事裁定駁回聲請人之上訴而告確定。

 

 

【釋字第773解釋重點摘要】

  1. 聲請人認確定終局判決所援用之系爭函一有違憲疑義,向本院聲請解釋憲法。經核其聲請與司法院大法官審理案件法(下稱大審法)第5條第1項第2款所定要件相符,應予受理。
  2. 實務上有將系爭函二有關不宜附有使用期限之釋示,擴及於「變更使用執照」申請之情形(內政部105年5月13日內授營建管字第1050806658號復本院函參照),致依系爭函一提供土地作為停車空間之鄰地所有人,僅能出具未載期限之土地使用權同意書,因而生其土地是否受無期限之管制,而有侵害其受憲法保障之財產權之疑義。是為整體評價聲請意旨,自應認系爭函二為相關聯且必要,爰併將其納為解釋客體。
  3. 憲法第15條規定人民之財產權應予保障,旨在使財產所有人得依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,免於遭受公權力或第三人之侵害,以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源(本院釋字第596號、第709號、第732號、第763號及第771號解釋參照)。
  4. 按以土地使用之私法關係而言,土地所有人基於其對土地之權利及契約自由原則,於提供土地予他人作為申請變更使用執照之用時,原得以有期限或無期限方式為之;且不論其提供土地之使用有無期限,當事人亦非不得合法終止土地使用關係。其因此向主管機關出具供審查之土地使用權同意書,自應許附期限。
  5. 土地所有人提供之土地使用權同意書附有期限者,如主管機關准予變更使用執照,自應發給定有相應期限之變更使用執照,而僅對鄰地為該相應期限之套繪管制。另同意使用土地之關係消滅時(如依法終止土地使用關係等),主管機關亦得依職權或依鄰地所有人之申請,廢止原核可之變更使用執照,並解除套繪管制。有關申請變更使用執照所應附土地使用權同意書之規範,符合此等條件者,始與上開憲法保障人民財產權之意旨無違。
  6. 系爭函二有關申請建造執照或雜項執照所應附之土地使用權同意書「似不宜附有同意使用期限」之釋示,實務上有擴及於變更使用執照之申請之情形,而未許鄰地所有人提供附有期限土地使用權同意書,系爭函一及二合併適用結果,就變更使用執照之部分,使鄰地所有人無從出具附有期限之土地使用權同意書,致其土地受無期限之套繪管制。
  7. 然鄰地所有人於申請變更使用執照時,應檢附原使用執照或謄本,及依地方自治團體制定之建築管理自治條例所規定之建築物權利證明文件等(內政部營建署95年7月24日營署建管字第0950035539號函參照),例如建物所有權狀影本(臺北市建築管理自治條例第30條參照),而此等文件皆非鄰地所有人所持有,除非此等文件之持有人同意配合提出,否則鄰地所有人於土地使用關係消滅時,實際上無從自行申請變更使用執照而解除套繪管制。
  8. 綜上,建築物所有人為申請變更使用執照需增設停車空間於鄰地空地,而由鄰地所有人出具土地使用權同意書者,該同意書應許附期限;鄰地所有人提供之土地使用權同意書附有期限者,如主管機關准予變更使用執照,自應發給定有相應期限之變更使用執照,而僅對鄰地為該相應期限之套繪管制;另同意使用土地之關係消滅時(如依法終止土地使用關係等),主管機關亦得依職權或依鄰地所有人之申請,廢止原核可之變更使用執照,並解除套繪管制,始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。
  9. 系爭函一,暨系爭函二實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分,二者合併適用結果,使鄰地所有人無從出具附有期限之土地使用權同意書,致其土地受無期限之套繪管制,且無從於土地使用關係消滅時申請廢止原核可之變更使用執照,並解除套繪管制,限制其財產權之行使,與上開憲法保障人民財產權意旨不符,於此範圍內,應自本解釋公布之日起不再援用。
  10. 凡出具土地使用權同意書之鄰地所有人,於土地使用關係消滅後,均得依本解釋意旨向主管機關申請廢止原核可之變更使用執照,解除套繪管制。

【釋字第776號解釋湯德宗大法官部分協同意見書摘要】

  1. 多數大法官決議以直搗黃 龍的方式,就系爭之內政部兩函釋,作成合憲性限縮解釋--兩系爭函僅於其「許鄰地所有人出具之土地使用權同意書得附有期限」,且「嗣後原同意使用土地之關係消滅時,主管機關得廢止原核可之變更使用執照」之範圍(限度)內,始屬合憲;其餘與此意旨不符部分,應自本解釋公布之日起不再援用。
  2. 聲請人原僅以系爭函一有違憲之疑義,聲請本院解釋。 本院經審查後,決定依「重要關聯性」理論,將內政部 80 年 3 月 22 日台(80)內營字第 907380 號函(下稱系爭函二), 一併納入審查範圍。何以故?
  3. 系爭規定一,乃內政部本於行政主管機關之地位,為闡明主管法規之意涵,所為之解釋性行政規則。聲請人依系爭函一 之釋示,自願出具土地使用權同意書,同意提供其土地供鄰地作為停車之用,因而受到套繪管制,尚難謂其財產權受有不法之侵害。
  4. 嗣聲請人以鄰地建物對系爭土地之使用權業已消滅為由,向都發局申請解除系爭土地之套繪管制遭拒,迭經行政 爭訟,未獲救濟。究其原因,表面上係確定終局判決採取都發局前揭102年2月27日與同年 4 月 23 日函復聲請人之見解,認聲請人應依建築法第 73 條第 2 項前段及建築物使用 類組及變更使用辦法第 8 條之規定,檢附「原使用執照或 謄本」,及依各該地方自治團體制定之建築管理自治條例所 規定之「建築物權利證明文件」(內政部營建署 95 年 7 月 24 日營署建管字第 0950035539 號函參照),以申請解除系爭土地之套繪管制。然此等文件皆非鄰地所有人(按:即聲請人) 所持有,除非此等文件之持有人同意配合提出,否則鄰地所 有人於土地使用關係消滅時,實際上將無從自行申請變更使 用執照而解除套繪管制。
  5. 惟,進一步探究聲請人之所以無從自行申請變更使用執 照而解除套繪管制,又因「該同意書並無載明限制使用期限」 (如前揭都發局 102 年 4 月 23 日函所指摘)。而聲請人原出具之土地使用權同意書所以未附期限,實因內政部80年3月 22日台(80)內營字第 907380號函(下稱系爭函二)之釋示使然:「主旨:有關建築法第 30 條規定應具備之土地權利證明文件-土地使用權同意書得否有使用期限之標示案,復請查照。說明:……二、……一般申請建築案件,基於建築物使用期限不確定,其土地使用權同意書似不宜附有同意使用期限……。」綜上,聲請人依系爭函一得同意提 供系爭土地供鄰地系爭建物作為停車空間使用,惟其依系爭 函二僅能出具未載使用期限之同意書。
  6. 歸根究底,導致聲請人無從自行申請廢止(原核定之) 變更使用執照,以解除系爭土地之套繪管制,實為系爭函一 與系爭函二聯合作用之結果。是如欲根本解決問題,須將系 爭函一與二併列為審查客體。理由書第4段末句爰謂:「是為整體評價聲請意旨,自應認系爭函二為相關聯且必要,爰 併將其納為解釋客體
  7. 本件何以未併宣告兩系爭函違反法律保留原則?主管機關可以如此解釋法律? 能不違反法律保留原則?大哉問!解釋理由書於此隻字未 提,確有補充說明之必要。
  1. 兩系爭函是否違反法律保留原則,爰應視其有無法律之授權,及其所產生之作用(限制效果)是否輕微而定。系爭函一釋示:「增設停車空間設置於鄰地空地,若其使用上 無阻?,經套繪列管無重復使用之虞,且經鄰地所有權人同意使用者,准依建築技術規則(按:漏列「建築」)設計施工編第 59 條、第 59 條之 1 之規定辦理」,其中「准依」二字已隱然透露,釋示之內容並非法律之規定。查建築法第 11 條第 1 項規定:建築基地「為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地」;同條第3項並規定:「應留設之法定空地」非依規定,不得分割、移轉,並不得重複使用。同法第102條之1第1項明定:「建築物依規定應附建防空避難 設備或停車空間」,故系爭建物原應於其建築基地中之「法定空地」上設置停車空間。此由內政部 77 年1月 20日訂頒 之「建築技術規則建築設計施工編」第59 條之1 第 1 項第1款首句:「停車空間應設置在同一基地內」觀之,益明。是系爭函一允許建築物為申請變更使用執照,而需增設停車空間時,得以於相鄰之空地增設停車空間以為替代,實乃相關法律本身所未規定,亦未有法律明確授權之變通方法,故而乃須依前揭建築技術規則建築設計施工編第59條之1第1項第 1 款但書之規定,命「同時請領建照。該請領建照由變 更使用之建築物辦理變更使用執照,設置增設停車空間之空 地辦理請領建造執照或雜項執照,以符規定」,並「套繪列管」確保鄰地之空地無重復使用之虞,始得核可變更使用執照系爭函一對於相鄰空地所有人之財產權雖有限制,但既經其書面同意,尚難謂為不法之「侵害」。故而尚難遽認 系爭函一違反法律保留原則
  2. 至於系爭函二則有不同。查該函原在釋示起造人依建 築法第30條之規定,申請「建造執照」或「雜項執照」時, 所應備具之「土地權利證明文件」-土地使用權同意書,得否附有使用期限之疑義(此觀其「主旨」,即明)。詎實務上竟將其「土地使用權同意書似不宜附有同意使用期限」之釋示,直接套用(擴張適用)於「變更使用執照」之申請, 其未有法律依據或法律明確之授權,甚明而其不當援用的 結果,更導致鄰地所有人(如本件聲請人)無從出具附有期 限之土地使用權同意書,且於土地使用關係消滅時,亦無從 自行申請廢止原核可之變更使用執照而解除套繪管制。系爭 函二對於鄰地所有人財產權(使用、處分之權能)所為限制, 自難謂為輕微。
  3. 綜上,在欠缺法律明確授權之情形下,系爭函一與系爭 函二聯合作用的結果,導致鄰地所有人無從自行申請廢止原 核可之變更使用執照,以解除其土地之套繪管制,嚴重侵害 人民之財產權,顯屬違反法律保留原則。
  4. 然,本件何以卒未宣告兩系爭函違反「法律保留」原 則?按法律保留原則僅屬「形式合憲性」之審查,尚非「實 質合憲性」之審查。亦即,倘解釋宣告系爭函違反法律保留 原則,僅指責其限制人民財產權之手段在「形式」上為違憲—未以法律明確授權之法規命令為依據,即限制人民之財產 權。是主管機關日後只需修法,將系爭函釋之內容載入法 律,或僅以法律明確授權,即可達成「形式」上合憲之要求。 如此解釋則本案之根本問題,尤其系爭函二限制土地使用權 同意書不得附有使用期限一節,仍未獲解決。是為積極改正 規範疏漏,落實人權保障,多數大法官爰決議作成如前揭意 旨之合憲性解釋。系爭函一及二之釋示,經本解釋「限縮」 而為「合憲」後,已足充分保障鄰地所有人之財產權,乃無 併宣告違反法律保留原則之必要
  1. 按本院釋字第 185 號解釋釋示,本院所為之解釋具有 「拘束全國各機關及人民之效力」。然,本院解釋之「一般 效力」(對世效力)原則上僅得自解釋公布之日起「向後(將 來)生效」,唯對聲請解釋且獲有利解釋之人民,始得例外 地就聲請釋憲之原因案件,發生「溯及效力」(本院釋字第 177 號、第 188 號、第 725 號、第 741 號解釋參照)。是本解 釋就系爭兩函釋所為之「合憲」限縮解釋,原應自本解釋公布之日起生效。前開諭知無異於對聲請人以外之人(即出具土地使用權同意書之鄰地所有人」)發生「不真正溯及 既往」之效力—自本解釋公布之日起,其他原出具土地使用 權同意書,而未附期限之鄰地所有人,均得依本解釋意旨向 主管機關申請廢止原核可之變更使用執照,以解除套繪管 制。此舉堪稱歷來僅見

 

 

 

【釋字第776號解釋許志雄大法官協同意見書摘要】

多數意見係從實質觀點檢討系爭函一及二之合憲性問題,認二者合併適用結果,對財產權之限制過度,而構成違憲。惟憲法上權利之限制有無正當性,是否合憲,於進行實質觀點之審查前,理應先從形式觀點予以檢視。亦即,唯有該限制符合法律保留原則,獲得形式上之正當化後,始進一步探究其目的與手段之實質正當性問題。基本上,系爭函一及二乃行政命令,內容牽涉人民財產權之限制,是否符合法律保留原則,不無疑義。茲基於上開認知,就系爭函一有無違反法律保留問題, 論述如下:

 

建築法第 11 條第 1 項規定:「本法所稱建築基地,為供 建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地 原為數宗者,於申請建築前應合併為一宗。」而依建築法第 97 條授權訂定之建築技術規則建築設計施工編第 59 條之 1第 1 款規定:「停車空間應設置在同一基地內。但二宗以上 在同一街廓或相鄰街廓之基地同時請領建照者,得經起造人 之同意,將停車空間集中留設。」復依同條第 3 款及第 4 款 規定,停車空間得(應)設置於建築物各層、屋頂平台或法 定空地。是除有前揭第 1 款但書情形者外,停車空間設置於 空地者,該空地應為建築物之法定空地。

 

建築物申請變更使用,須增設停車空間時,系爭函一准 其設置於相鄰之空地,似與上開規定不符,有違法之嫌。或謂對變更使用執照之申請人而言,其所須增設之停車空間, 得設置於相鄰之空地,而不必設置於建築物本身之各層、屋頂平台或法定空地上。就此,該函顯屬有利之規範,並未對申請人之權利有何限制,亦無逾越母法之授權範圍、增加法律所無之限制或逾越法律規定之限制等情形,應與法律保留原則無違。然系爭函一之內容與法律規定牴觸,仍違反法律優越原則,不符依法行政原理之要求

 

特別是就鄰地所有人而言,其土地供他人作為停車空 間,經套繪管制,使用受到嚴格限制。於此,系爭函一限制人民之財產權,卻無法律授權,恐與法律保留原則有違。或謂自願阻卻違法,鄰地所有人將土地供他人作為停車空間, 既已出具土地使用權同意書,應認自願接受土地使用之限制,故不生違反法律保留之問題。然土地使用權同意書之記載相當簡略,鄰地所有人簽署時未必充分瞭解其法律效果。 特別是作為停車空間之空地,須受套繪管制,其使用嚴格受限制,將來除非解除套繪管制,否則土地無法供作他用。而要解除土地套繪管制,猶賴建築物所有人之配合,否則幾無可能鄰地所有人如能充分瞭解這種後果,恐未必願意簽署土地使用權同意書。職是之故,鄰地所有人似難認定為真正 之自願,所謂自願阻卻違法,尚不足以作為排除法律保留原則適用之理由