釋字第781號【陸海空軍軍官士官退除給與案】
  • 重要性:
解釋日期: 2019/8/23 上午 12:00:00
解釋爭點: 陸海空軍軍官士官服役條例第3條關於所用名詞定義;第26條第2項第1款及第2款關於變更軍官士官退除給與計算基準;第26條第3項及第46條第4項第1款,關於同條例施行後之過渡期間內,扣減受規範對象退除給與;第26條第4項關於最低保障金額、原支領金額低於少尉一級本俸及專業加給合計數額者,按原支領金額支給;第29條第2項關於提高退休撫卹基金撥繳費用之基準;第34條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休俸或贍養金;第39條第1項前段關於退除給與得隨消費者物價指數調整;第46條第5項關於同條例施行後第11年返還優惠存款本金;第47條第3項關於年資補償金之計算與結清;第54條第2項關於每年節省之退撫經費支出,全數挹注退撫基金等規定,是否涉及違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則?侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權?
解釋文:
陸海空軍軍官士官服役條例第3條、第26條第2項第1款、第2款、第3項、第4項前段及第46條第4項第1款規定,無涉法律不溯及既往原則,亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。   同條例第26條第4項規定,與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。   同條例第29條第2項規定,無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障,亦未牴觸比例原則,與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。   同條例第46條第5項規定,與憲法保障財產權之意旨尚無違背。   同條例第47條第3項規定,無違法律不溯及既往原則,與信賴保護原則及比例原則均尚無違背。   同條例第54條第2項規定,與受規範對象受憲法保障之財產權無涉。   同條例第34條第1項第3款規定:「支領退休俸或贍養金之軍官、士官,有下列情形之一時,停止領受退休俸或贍養金,至原因消滅時恢復之:……三、就任或再任私立大學之專任教師且每月支領薪酬總額超過公務人員委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額者。」與憲法保障平等權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,失其效力。   同條例第39條第1項前段規定:「軍官、士官退伍除役後所支領退休俸、贍養金及遺族所支領之遺屬年金,得由行政院會同考試院,衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」,與同條例第26條設定現階段合理俸率之改革目的不盡一致,相關機關應依本解釋意旨儘速修正,於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整退休俸、贍養金及遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求。   本件暫時處分之聲請,應予駁回。
解釋理由書:

事實背景:

本件聲請人立法委員江啟臣、李鴻鈞、高金素梅等38人(下稱聲請人)因行使職權,認中華民國107年6月21日修正公布之陸海空軍軍官士官服役條例(下稱系爭條例)第3條、第26條第 2 項第1款、第2款、第3項、第4項、第29條第2項、第34條第1項第3款、第46條第 4 項第 1 款、第5項、第47條第3項及第54條第2項規定,變更軍官士官退除給與計算基準、削減退除給與、優惠存款利息(下稱優存利息)、限制退伍除役人員就任或再任而予停俸、以刪減之退除給與作為退休撫卹基金(下稱退撫基金)財源,並溯及適用於已退伍除役人員,違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則,侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權,於107年9月向本院聲請解釋暨暫時處分

系爭規定:

1.陸海空軍軍官士官服役條例第3條

2.陸海空軍軍官士官服役條例第26條第2項第1款、第2款

3.陸海空軍軍官士官服役條例第26條第3項

4.陸海空軍軍官士官服役條例第26條第4項:「本條例修正施行前已退伍者,其退休俸之給與,以現役同官階俸級人員之本俸加一倍為基數內涵。但依前項規定調降差額時,不得低於少尉一級本俸及專業加給合計數額。原支領金額低於少尉一級本俸及專業加給合計數額者,按原支領金額支給。」

5.陸海空軍軍官士官服役條例第29條第2項:「前項共同撥繳費用之基 準,按現役人員本俸加1倍百分之十二至百分之十八之費率, 由政府撥付百分之六十五,現役人員繳付百分之三十五。」

6.陸海空軍軍官士官服役條例第46條第4項第1款

7. 陸海空軍軍官士官服役條例第34條第1項第3款:「支領退休俸或贍 養金之軍官、士官,有下列情形之一時,停止領受退休俸或 贍養金,至原因消滅時恢復之:……三、就任或再任私立大 學之專任教師且每月支領薪酬總額超過公務人員委任第一職 等本俸最高俸額及專業加給合計數額者。」

8.陸海空軍軍官士官服役條例第46條第5項:「依第 26 條第 3 項規定分10年調降差額者,其優惠存款本金於第 11 年發還本人,並 依第26條第2項標準發給退休俸。」

9.陸海空軍軍官士官服役條例第47條第3項:「本條例修正施行前已依規定領取月補償金者,以其核定退伍除役年資、俸級,依退撫新制施行前原領取之規定,計算其應領之一次補償金,扣除其於本條例修正施行前、後所 領之月補償金後,一次補發其餘額。無餘額者,不再補發。」

10.陸海空軍軍官士官服役條例第54條第2項:「軍官、士官退除所得依 第 26 條第 3 項及第 46 條第 4 項規定扣減後,每年所節省之 退撫經費支出,應全數挹注退撫基金,不得挪作他用。」

解釋理由書

本院斟酌全辯論意旨作成本解釋,理由如下:

壹、軍人退撫制度之沿革

一、軍人退撫制度自48年起實施,採確定給付制。財源全部由政府逐年編列預算支應(下稱退撫舊制)。另退伍除役人員就其領取之(一次)退伍金,連同軍保給付,得於指定銀行辦理優惠存款(註1),優存利息由政府支付,用以維持退伍除役人員之基本生活。

二、政府負擔之退撫舊制優存利息補貼額,隨金融市場利率之持續走低而不斷增加。政府支付退伍除役人員優存利息金額,由96年之169億餘元,增加至105年之202億餘元(見附件二)。此增加趨勢因平均餘命之增長,已領優存利息者之續領,及現役具退撫舊制年資之退伍除役者之加入而達高峰。預估優惠存款制度至144年自然終止。

三、86年1月1日施行之陸海空軍軍官士官服役條例(下稱86年服役條例)第27條第1項規定,以退撫新制年資計算之退除給與之財源籌措方式,由政府編列預算支應之「恩給制」,改為由政府與現役人員按法定比率(65%、35%)共同撥繳費用,設立之退撫基金負責支應之「共同儲金制(共同提撥制)」,並由政府負最後支付保證責任(下稱退撫新制)。就依退撫新制年資計算給付之(一次)退伍金與軍保給付,停止適用優惠存款制度。

四、退撫基金提撥費率之設計、預期收益率及實際運作上差距

(一)政府於62年間啟動退撫新制之研議,並於68年提出精算報告指出,退撫基金財務收支平衡規劃之提撥費率(即最適提撥費率)為18.97%(見附件三)。但考量政府與現職(役)人員財務負荷能力,建議初期撥繳費用之基準訂於5%至7%間,再逐次調整。最適提撥費率與實際提撥費率間之差距,希藉由退撫基金收益補足。

(二)退撫新制訂定之撥繳費用之基準為8%至12%(86年服役條例第27條第2項參照)。一開始實際提撥費率為8%,於91年、93年、94年及95年依序調整為8.8%、9.8%、10.8%及12%,其後未再調整。依據公務人員退休撫卹基金管理委員會(下稱退撫基金管理委員會)分別以88年6月底及以91年、94年、97年、100年、103年之年底為精算評價日之退撫基金第1次至第6次精算報告,軍職人員之最適提撥費率依序為21.9%、32%、36.3%、36.74%、39.65%、38.14%(見附件三)。

(三)退撫基金自96年起至105年止之歷年平均已實現收益率為2.44%(105年公務人員退休撫卹基金統計年報第98頁參照),且提撥費率若維持在12%,就軍職人員部分,在攤提過去負債基礎下,其退撫基金收支平衡所需年投資報酬率為27.7%(見附件四)。

(四)為降低推行退撫新制之阻力,除採取不足額提撥之政策外,另採下列措施:(一次)退伍金、退休俸之計算基準,改以現役同官階俸級人員本俸2倍計算(退撫舊制時之退伍金、退休俸計算基準為本俸1倍加930元),以增加(一次)退伍金、退休俸數額;從優計算軍保給付得辦理優惠存款期間,加上(一次)退伍金數額之提高,使得辦理優惠存款之本金大幅提升;年資補償金之給付,致兼具新舊制年資且舊制年資1年以上至15年之退伍除役人員,月退休俸俸率均相同且最高,兼具舊制年資16年以上者次之,僅具新制年資者再次之,僅具舊制年資者最低。同一群體間之相同職階、相同服役年資,不同服役時期者,退休所得有顯著之差異(見附件五)。

五、自87年7月起至103年12月止實施4次國軍組織精簡案,現役軍人總員額由45萬2千餘人下降至21萬5千人。大量提早離退,致領取(一次)退伍金者(服現役3年以上未滿20年者)之比例高達75%,領取月退休俸者(服現役20年以上或服現役15年以上年滿60歲者)之比例為25%。又因繳納提撥費用人數與金額顯著下降,軍職人員退撫基金自100年起入不敷出。其於100年至105年支出、收入比,依序為107.3%、118%、141.1%、139.9%、147.4%、161.5%(見附件六)。

貳、系爭條例主要內涵

一、設定法定退休所得上限(即天花板)計算基準:(一次)退伍金部分,可計年資數由35年延長至40年,最高給予60個基數。月退休俸部分,變更退休所得計算基準之月退休俸俸率及採計年資數。服役年資滿20年者之月退休俸應核給俸率由原40%提升為55%,年增率2%,最高可採計年資40年,士官最高可達95%(軍官90%)。天花板計算基準適用於全體受規範對象,不因其僅具退撫舊制年資、新制年資或兼具新、舊制年資而有不同(第26條第2項及其附表三參照;附表三見附件七)。

二、訂定最低保障金額:系爭條例施行前已退伍除役者,以107年7月之少尉一級本俸及專業加給合計數額為最低保障金額(即3萬8,990元,下稱樓地板)規定。受規範對象原月退休所得低於樓地板者,不在調降之列(第26條第4項、第46條第4項第2款參照)。

三、調降月退休所得:優存利息或年資補償金為退除給與,屬於退休所得之一部分。原月退休所得(指月退休俸、月優存利息及月補償金合計數額)低於、等於天花板者,按原核計數額發給,不予調降;超過天花板者,其超過部分應分10年逐年調降至天花板為止。天花板低於樓地板時,不予(再)調降(第3條第4款、第26條第3項、第4項參照)。

四、調降月退休所得之扣減順序:以優存利息為扣減之第一順位,退撫舊制年資計算之月退休俸次之,最後為退撫新制年資計算之月退休俸(第26條附表四註記4參照;附表四見附件八)。

五、調降領取(一次)退伍金者之優存利率:領取(一次)退伍金者之(一次)退伍金及軍保給付優存利息,未超過最低保障金額時,以年息18%計息;超過時,超過部分相應本金之優惠存款,自系爭條例施行日起第1、2年以12%計息,第3、4年以10%計息,第5、6年以8%計息,第7年起依6%計息(第46條第4項參照)。

六、不予調降之退除給與:因作戰或因公致傷、身心障礙,或於系爭條例施行前年滿85歲以上之校級以下退伍除役軍官、士官之優惠存款,仍照年息18%計息,不予調降(第46條第4項第2款參照)。

七、審定金額之調整:退伍除役後支領之退休俸、贍養金或遺族支領之遺屬年金,得由行政院會同考試院,衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之(第39條第1項前段參照)。

八、提高共同撥繳費用之基準:由原8%至12%提高為12%至18%(第29條第2項參照)。

九、發還(給)撥繳費用本息:不合發給退除給與之軍官、士官,得申請一次發還其本人已繳付之退撫基金費用本息;繳付退撫基金3年以上,除依法不發給退除給與而退伍除役者外,並得同時申請一次發給政府撥繳之退撫基金費用本息(第29條第7項前段參照)。

十、挹注退撫基金:增加政府於系爭條例修正施行後對退除給與部分之負擔比率(輔導會70%、退撫基金30%)。因系爭條例之施行而節省之退撫經費支出,經預算程序挹注退撫基金。另於10年期間內,每兩年編列200億元,總額1,000億元預算,挹注退撫基金(第54條第2項、第3項、第5項、第6項,系爭條例施行細則第59條第3項、第4項參照)。

十一、月補償金之結清:系爭條例修正施行前已依規定領取月補償金者,以其核定退伍除役年資、俸級,依退撫新制施行前原領取之規定,計算其應領之一次補償金,扣除其於系爭條例修正施行前、後所領之月補償金後,一次補發其餘額。無餘額者,不再補發(第47條第3項參照)。

十二、拉長本俸採計期間與年資併計:對於現役者,拉長退除給與計算基準之平均本俸採計期間、實施年資保留制,以及年資併計制(就讀軍校期間、育嬰留職停薪期間)等(第26條第2項第2款、第29條第1項、第2項、第4項、第9項參照)。

十三、停止領受退休俸或贍養金:軍官、士官就任或再任私立大學專任教師,且每月支領薪酬總額超過公務人員委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額者,停止領受退休俸或贍養金(第34條第1項第3款參照)。

十四、退撫基金之運用及委託經營:應由專責單位進行專業投資,並按季公告收支及運用情形(第29條第11項參照)。

十五、定期檢討:行政院應會同考試院建立年金制度監控機制,5年內檢討制度設計與財務永續發展,並於其後定期檢討(第59條參照)。

參、本院就審查客體(見附件一)之解釋理由

一、憲法對退伍除役人員之保障、退除給與之性質、受保障之程度與本院審查密度

  憲法增修條文第10條第9項規定:「國家應尊重軍人對社會之貢獻,並對其退役後之就學、就業、就醫、就養予以保障。」係考量軍人對國家負有忠誠義務,並承擔具高度危險性之軍事工作,以保衛國家與人民安全,以及屆齡強制退伍除役之職業特殊性,而由國家提供退伍除役人員適足之生活照顧,以保障其退役後之生活條件與尊嚴。惟此憲法委託之落實,須權衡退伍除役人員適足生活之需求、國家財政資源之有限性、經濟、社會(包含人口結構變遷)等因素,而對國家財政資源為合理分配。就此,代表多元民意及掌握充分資訊之立法者,應有較大之形成、調整空間。系爭條例確實考量此項憲法增修條文之意旨,而對退伍除役人員之退除給與,設有較高樓地板、特殊弱勢者不調降優存利息、編列預算挹注退撫基金等相對有利措施,以示對退伍除役人員之特殊尊重。

  憲法第18條規定人民服公職之權利,包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利(本院釋字第605號解釋參照)。軍人為公務員之一種,自有依法領取退伍金、退休俸之權利(本院釋字第455號解釋參照)。所稱退伍金、退休俸之權利,係指軍職人員因服軍職取得國家為履行對其退伍除役後生活照顧義務而為之給與,為具有財產權性質之給付請求權。

  退除給與請求權固受憲法財產權之保障,然因退除給與之財源不同,其請求權受保障之程度,應有差異;亦即應依其財源是否係退伍除役人員在職時所提撥,而受不同層級之保障。依退撫新制年資計算之退除給與,由退撫基金支應,其財源主要有三,(1)個人提撥:現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息,(2)政府提撥:政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息,以及(3)政府補助:政府於(a)退撫基金未達法定最低收益,或(b)退撫基金不足以支應退除給與時,始撥交之補助款項本息。上開由個人提撥、政府提撥及政府補助款,均由退撫基金管理委員會統一管理,按政府別(中央政府、地方政府)、身分別(政務人員、軍職人員、公務人員、教育人員),分戶設帳,分別以收支平衡為原則。基金財務獨立,用途限於退除(撫)給與或與退除(撫)給與相關之支出(公務人員退休撫卹基金管理條例第1條第2項、第3條第1項、第4條第1項、第5條第3項及第8條參照)。又此三態樣之提撥、補助數額得依計算確定,且可由退撫基金中分離。

  退除給與中源自上開(1)個人提撥費用本息部分之財產上請求權,基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性,應受較高之保障,就此部分,本院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退除給與如侵害個人提撥費用本息部分,性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收,自不得為之。

  上開(2)關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分,為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性,政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息,僅得由退撫基金管理委員會依法管理,並支付退除給與或與退除給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用,然因其財源源自政府預算,與上開(1)由個人俸給提撥之撥繳費用不同,性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退除給與條件之情形,是否發給上開(2)政府提撥之費用本息及其發給要件,立法機關有一定立法形成空間(註2)。至於上開(3)(a)與(3)(b)之財源,與政府就退撫舊制退除給與〔例如以舊制年資計算之月退休俸、(一次)退伍金及優存利息等〕之支付,同屬全部源自政府預算之恩給制範疇,涉及國家財政資源分配之社會關聯性,就此財源產生之財產上請求權,立法者得有相對較高之調整形成空間,本院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時,應採較為寬鬆之審查標準。

二、政府負最後支付保證責任之意涵及其在本解釋之考量

  查「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。82年1月20日修正公布,84年7月1日施行之公務人員退休法第8條第1項規定:「公務人員退休金,應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之,並由政府負最後支付保證責任。」84年8月2日修正公布,85年2月1日施行之學校教職員退休條例第8條第1項規定:「教職員退休金,應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。」84年8月11日制定公布,86年1月1日施行之86年服役條例第27條第1項規定:「軍官、士官退伍除役給與,應由政府與現役人員共同撥繳費用,設立基金負責支付之,並由政府負最後支付保證責任。」系爭條例第29條第1項亦明定:「軍官、士官於退撫新制實施後服役年資之退除給與,除本條例另有規定外,應由政府與現役人員共同撥繳費用設立之退休撫卹基金(以下簡稱退撫基金)負責支給;其發生收支不足時,應視國家財政狀況檢討調整提撥費率,並由政府負最後支付保證責任。」(註3)

  上開規定所載「由政府負最後支付保證責任」,係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下,原則上係依賴基金之運作,以支付退除給與;如基金發生收支不足時,自應有因應之道。

  就基金收支不足時所設之因應措施,上開相關規定內容並不全然一致。上開84年施行之公務人員退休法、85年施行之學校教職員退休條例及86年服役條例,未特別針對基金收支不足之情形,設相關因應之方式,而規定由政府負最後支付保證責任;在解釋上並未排除於基金收支確有不足時,政府得另採行其他因應措施,包括檢討調整撥繳費用基準、延後退除(休)給與起支年齡、拉長平均本俸(薪)計算期間、調整俸率(退休所得替代率)等開源節流之手段,以增加退撫基金財源、提高支付能力等。復就系爭條例上開規定而言,其要求視國家財政狀況採行「檢討調整提撥費率」之改革選項;由於相較於「調整提撥費率」之下國家所必須付出之額度,國家所承擔之最後支付保證責任更為重大;倘將本條項解釋為,國家無論在任何收支不足之情形均須一律補足基金,而無須兼顧國家財政狀況(特別是財政資源合理分配情形),則此條項之運作,將產生輕重失衡之結果(亦即國家負較輕責任之「調整提撥費率」必須兼顧國家財政狀況,而國家負較重責任之「最後支付保證責任」則無須兼顧國家財政狀況)。

  另由共同提撥制之精神而言,其制度設計之原意在使退撫基金以自給自足及財務收支平衡之方式運作(公務人員退休撫卹基金管理條例第8條參照);此係與早期恩給制之下完全由政府以預算支應退撫給付根本差異所在。倘退撫基金於遇到收支平衡之困難時,未先嘗試採行上述開源節流措施,尋求因應,而完全仰賴政府預算支應,將無異回到舊日之恩給制;此反而有悖於共同提撥制之精神。是在共同提撥制之下,國家在以預算支應之前,採行上開調整撥繳費用基準、延後退除(休)給與起支年齡、拉長平均本俸(薪)計算期間、調整俸率(退休所得替代率)等因應基金財務困難之措施,符合制度之本意。從而,上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」,由共同提撥制之本旨理解,應指於採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時,為保障退伍除役人員依然領得到調整後之退除給與,由政府以預算適時介入,以維持基金之運作。

  綜上,政府負最後支付保證責任意旨在於,於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時,政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退除給與改革立法是否違憲,應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視,而不因上開政府負最後支付保證責任之規定,即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。

三、退除給與並非遞延工資之給付

  俸給與退休金(退除給與)給付請求權為服公職權所衍生之權利。俸給為在職時執行職務之對待給付,乃本俸、職務加給、專業加給、地域加給、勤務加給等之總和(軍人待遇條例第2條、第3條第1項及第5條參照)。由於在職期間確定,俸給總額因而可得確定。退休金(退除給與)為公職人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。(一次)退伍金、退休俸、優存利息、年資補償金均屬退除給與,其中優存利息係以退撫舊制(一次)退伍金與軍保給付為本金,於退伍除役後因依法辦理優惠存款契約而取得,與俸給無涉。同理,年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金,與在職時之俸給無關,亦難謂其屬遞延工資。再者,勞退新制之勞工「個人退休金專戶」,係由雇主於受僱人任職期間,依月提工資分級表,按受僱人之薪資分級,提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶,受僱人於符合退休條件,始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金(勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照),性質上或可解為遞延工資之給付,然軍職人員月退休所得之總額,繫於退休後餘命之長短,二者本質上尚有差異。是退除給與並非遞延工資之給付。

四、第3條、第26條第2項第1款、第2款、第3項、第4項前段及第46條第4項第1款規定,無涉法律不溯及既往原則,亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背

(一)上開規定無涉法律不溯及既往原則

  按新訂之法規,如涉及限制或剝奪人民權利,或增加法律上之義務,原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係,是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係,跨越新、舊法規施行時期,而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者,除法規別有規定外,應適用新法規。此種情形,係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生,且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係,並非新法規之溯及適用,無涉禁止法律溯及既往原則(本院釋字第620號及第717號解釋參照)。

  退除給與係指軍官、士官退伍除役時之給與(第3條第4款參照)。一次性之退除給與法律關係,例如請領(一次)退伍金,且未辦理優惠存款之個案,固於受規範對象受領給付時終結;非一次性之退除給與,於完全給付前,該法律關係尚未終結。此由(1)退除給與請求權可能因退伍除役後始發生之事由而停止、喪失、恢復;(2)退伍除役人員經審定後之月退休俸,於系爭條例施行前,應隨現役人員調薪而更動,於系爭條例施行後,得隨消費者物價指數等之變動而調整;(3)於支領月退休俸、贍養金期間,得申請改支(一次)退伍金等規定(第34條、第36條第1項、第39條第1項、第40條、第41條、第46條第3項,及86年服役條例第25條、第34條、第35條參照),皆係建構於繼續性法律關係,可資說明。是對於非屬一次性之退除給與,諸如月優存利息、月補償金、月退休俸,因退除給與法律關係之構成要件事實,在現實生活中尚未完全具體實現,倘新法規變動退除給與內容,且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係,而未調降或追繳已領受之退除給與,即非新法規之溯及適用,無涉法律不溯及既往原則。

  查系爭條例規範之退除給與法律關係,跨越新、舊法規施行時期。於系爭條例施行後,始依系爭條例規定之退伍除役要件及所得計算基準,核定原退休所得是否超過依新基準計算之退休所得。就超過部分,依序以優存利息、舊制年資退休俸、新制年資退休俸之順位核定應扣減額,並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額,不再給付應扣除之差額(第26條第3項、第46條第4項第1款、陸海空軍退伍除役軍官士官退除給與及保險退伍給付優惠存款辦法第10條第1項參照)。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生,且於新法規施行後繼續存在之退除給與法律關係,並非新法規之溯及適用,無涉法律不溯及既往原則。本院釋字第717號解釋無變更或補充之必要。

(二)上開規定調降原退休所得,與信賴保護原則、比例原則尚無違背

1、調降系爭條例施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的

  系爭條例修正施行後,退除給與中被扣減之客體為優存利息。僅具退撫新制年資之退伍除役人員之原退除給與,不在扣減之列,其個人提撥費用本息未受不利影響(行政院108年5月27日院臺年字第1080014121號復本院函、國防部108年7月11日國資人力字第1080001743號復本院函參照)。優存利息之財源全部源自於政府預算,屬恩給制之範疇。是本院就立法者採取之調降手段規定,是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則,應採較為寬鬆之審查標準。

  信賴保護原則所追求之法秩序安定,以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生之改革需求,必須依民主原則有所回應,兩者同屬憲法保護之基本價值,應予調和。又任何法規皆非永久不能改變,受規範對象對於法規未來可能變動(制定、修正或廢止),亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求,在無涉法律不溯及既往原則之情形下,對於人民既存之權益,原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規,如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行,並通常可據為生活或經營之安排,且其信賴值得保護時,須基於公益之必要始得變動。且於變動時,為目的之達成,仍應考量受規範對象承受能力之差異,採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段,始無違信賴保護原則與比例原則(本院釋字第525號及第717號解釋參照)。

  查86年服役條例有關退除給與規定,未訂有施行期限,施行迄系爭條例修正公布時已逾20年,受規範對象據此舊法規將領取之退除給與,為生活與財務規劃,在客觀上已具體表現其信賴,則其預期舊法規將繼續施行,已非僅屬單純之願望,其信賴利益在憲法上值得保護。惟查:

(1)月退休所得中之優存利息,僅就以退撫舊制年資計算之(一次)退伍金及(或)軍保給付之優惠存款本金為支付;年資補償金僅就具退撫新舊制年資之舊制年資1年以上未滿15年者為給付;退撫舊制年資月退休俸之每一基數以本俸1倍加930元計付、新制年資月退休俸之每一基數則以本俸2倍計付。此因不同年代之退撫制度設計,導致服役年資相同、職階亦相同之退伍除役人員,因服役期間之不同,月退休所得有顯著之差異。

(2)優惠存款制度係因退撫制度實施之始,軍職人員俸給所得偏低,以此本俸為計算基準之退休所得,無以維持其退伍除役後基本生活所需而設立,施行迄今已逾50年。政府自63年起迄今多次調升軍公教人員待遇,其中自63年至69年7次、70年至79年8次、80年至88年每年皆有調升、90年至107年4次。又至85年底每次調整幅度為5%至20%不等(除84年為3%外),86年以後均為3%。至69年時,軍職人員起薪(見附件九)並未低於與其他行業就業者起薪平均數6,175元(註4)。軍職人員俸給既未持續偏低,則以該本俸為計算基準之退休所得,即難謂仍有無以維持其退休後基本生活所需之情事,從而如概以退休所得過低為由,繼續給予以遠高於市場利率計算之全部優存利息,其合理性基礎已有動搖。

(3)優惠存款制度實施之初,係以臺灣銀行1年期定存利率之1.5倍計付優存利息。優惠存款年利率隨1年期定存利率浮動調整,至72年固定為18%後,1年期定存利率已經從72年7.55%,降到90年2.95%、99年1.16%、105年1.07%(註5)。優惠存款年利率仍維持18%不變,導致政府補貼優存利息之負擔越來越沉重。

(4)年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償,施行已逾20年。年資補償金之給付,使兼具退撫新舊制年資且舊制年資1年以上至15年者之月退休俸俸率均相同且最高(對於僅兼具1年舊制年資者最有利),兼具舊制年資16年以上者次之,僅具新制年資者再次之,僅具舊制年資者最低(見附件五)。此群體間退休所得之不均衡,將因退伍除役人員以退撫新制年資計算之服役年資所占比例越來越高,以退撫舊制年資計算之服役年資所占比例越來越低,而更加彰顯。

(5)因人口結構老化,領取退除給與人數與年數增加,政府以預算支應退撫舊制退除給與持續增加。復因少子化結果,繳納費用者人數愈少,確有因應必要。

(6)用以支付退撫新制退除給與之退撫基金,因自始提撥費率與收益率不足,加上國軍組織精簡案之施行,其財務收支自100年起入不敷出,且將於109年用盡(第6次精算報告參照)之際,政府適時、適當提高撥繳費用之基準、調降受規範對象之退撫新制退除給與,目的係為維護退撫基金之存續。

  綜合上開理由,對原退除給與作適度之調降,係為追求重要公共利益,其目的正當。

2、上開規定採取之調降手段,有助於目的之達成,且未逾必要程度

(1)以服役年資與本俸二要素,為俸率計算基準,尚屬合理;俸率之設定,有助於系爭條例目的之達成

  系爭條例所規定之退休俸,係以本俸乘以2(即系爭條例施行時,已退伍除役人員或已符合法定支領退休俸條件人員,按107年7月現役同官階俸級人員之本俸加1倍;系爭條例施行後退伍除役者,以退伍除役生效日,現役同官階俸級人員服役期間最後五分之一年資之本俸平均數加1倍)為基數,再乘以服役年資為基礎計算之俸率。是退休俸計算之核心要素為本俸與年資二者。

  就本俸之要素而言,系爭條例係以本俸乘以2計算,雖未直接將加給部分計算在內,然查現役人員所領取之職務加給、專業加給、地域加給、勤務加給等,為現役人員因擔任並執行該相關職務所為之對待給付;其退伍除役後,因已無此種職務上付出,原造成在職俸給個別差異之各類加給,自不宜作為退休所得計算之基準。而衡酌本俸係依俸給與俸點計算,為現役人員以其所占職位與年資之綜合體現、退撫新制退除給與財源之退撫基金撥繳費率係以本俸加1倍計算,以及每月本俸加專業加給之總額約為本俸之1.6倍至1.7倍,以本俸加1倍為計算基礎,對專業加給低於本俸之屬於絕大多數之受規範對象而言,較為有利(註6)等情,得認系爭條例續採退撫新制實施以來之以本俸加1倍作為基數規定,尚屬合理。

  就年資之要素而言,系爭條例有關核給月退休俸之俸率基準部分係以服役年資為區分,使退休所得因服役年資與職級,有合理差距。其提高退休俸俸率基準,使服役年資20年者之核給俸率為55%(系爭條例施行前為40%)、年增率2%,可計服役年資40年,最高俸率士官為95%,軍官為90%。依此俸率基準計算,領取月退休俸高於上開基準之受規範對象,經10年分期調降差額後,於117年7月起之法定退休俸俸率,以服役年資20年、25年、30年、35年、40年為序,分別為以107年7月同官階俸級現役人員本俸2倍為計算式分母之55%、65%、75%、85%、95%(軍官服役年資40年者為90%)(第26條參照);就絕大多數受規範對象而言,換算其實質薪資所得依序約為64.9%、76.7%、88.5%、100.3%、112.1%(軍官106.2%)(註7)。

  原每月退休所得,係指舊制年資月退休俸(本俸 × 1 × 舊制服役年資俸率加930元實物加給,並含月補償金)、新制年資月退休俸(本俸 × 2 × 2% × 服役年資),與月優存利息(以舊制年資計算之軍保給付,依法辦理優惠存款而以年利率18%計算之優存利息)之總和,於超過以上開法定退休俸俸率計算之總額時,予以調降。上開俸率之設定,有助於系爭條例目的之達成。

(2)上開過渡期間、底限與不予調降等規定,核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段

  上開規定除設最低保障金額為扣減底限外,並考量受規範對象承受能力之差異,採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之下列手段:對於領取月退休俸者之原退休所得超過法定退休所得部分,依優存利息、舊制年資月退休俸(含年資補償金)、新制年資月退休俸順位,以10年為過渡期間平均調降,至無差額為止,並於第11年返還全部優惠存款本金;對於以(一次)退伍金及軍保給付辦理優惠存款,領取之優存利息超過最低保障金額者,就該超過部分相應本金之優惠存款利率,自系爭條例施行日起第1、2年以12%計息、第3、4年以10%計息、第5、6年以8%計息,第7年起依6%計息,未全數扣除,過渡期間6年;對於因作戰或因公致傷、身心障礙,或於系爭條例施行前年滿85歲以上之校級以下之退伍除役軍官、士官之優存利息退除給與,不予調降。因此受不利影響之受規範對象人數、平均調降數額,尚屬和緩(見附件十)。

3、小結:第3條、第26條第2項第1款、第2款、第3項、第4項前段及第46條第4項第1款規定,與信賴保護原則、比例原則尚無違背

  綜上,原對退伍除役人員較為有利之退撫制度有其時代背景,嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象,然實非可歸責於受規範對象,且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟基於上開(二)1、2之理由,上開調降原退休所得之相關規定,對原退除給與作適度之調降係為達成下列目的:(1)平緩服役年資相同、職階亦相同之退伍除役人員,因服役期間之不同,退休所得之顯著差異;(2)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性;(3)降低政府因補貼優存利息之財務負擔;(4)因應人口結構老化,退除給與持續增加之費用,多由少子化後之下一世代負荷之情形;(5)延續退撫基金之存續,維護退伍除役人員老年經濟安全等。此等目的整體而言,係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益,且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度,得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

五、第26條第4項規定,與憲法保障服公職權、生存權之意旨,尚無違背

  系爭條例第26條第4項規定:「本條例修正施行前已退伍者,其退休俸之給與,以現役同官階俸級人員之本俸加一倍為基數內涵。但依前項規定調降差額時,不得低於少尉一級本俸及專業加給合計數額。原支領金額低於少尉一級本俸及專業加給合計數額者,按原支領金額支給。」上開最低保障金額之設定,係考量軍職人員職業特殊性與服役年限之限制,並參酌制定在前之公務人員退休資遣撫卹法及公立學校教職員退休資遣撫卹條例關於最低保障金額之規定〔即系爭條例施行時公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額,亦即3萬3,140元(即1萬4,890元+1萬8,250元)〕,而採軍官(非士官)之第一階少尉一級之本俸及專業加給合計數額,作為退休所得最低保障金額〔即3萬8,990元(即2萬380元+1萬8,610元)〕(註8),此項金額高於維持退休公教人員之基本生活所需(即編制內委任一職等一級公務人員月俸額,本院釋字第280號解釋參照),尚稱合理,與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。

  按退休所得之計算基準有二:服役年資及依俸級與俸點計算之本俸。此乃在維持退休所得因服役年資與職階產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者,或因其服役年資較短,或因其在職時之本俸較低所致,而非因系爭條例所造成。上開後段規定係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降,其性質係在保障退伍除役人員之權益,而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得,不得低於少尉一級本俸及專業加給合計數額(第26條第4項前段但書參照)。此與最低生活費標準(社會救助法第4條參照)之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者,即使不予補足,亦尚與憲法所保障之生存權無違。

  綜上,上開規定,與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。

六、第29條第2項規定,無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障,亦未牴觸比例原則,與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背

  系爭條例第29條第2項規定:「前項共同撥繳費用之基準,按現役人員本俸加1倍百分之十二至百分之十八之費率,由政府撥付百分之六十五,現役人員繳付百分之三十五。」係關於共同撥繳費用之基準,由原8%至12%,提高為12%至18%之規定。

  提高共同撥繳費用之基準,固將減少現役人員每月可支配收入額,而限制其財產權,雖會增加現役人員之負擔,然其係於系爭條例施行後,始對未來發生效力,並未溯及適用於過去已完成之撥繳,自無聲請人所指摘之法律溯及適用之情形,亦無聲請人所指侵害受規範對象工作權之問題。

  按是否提高及如何提高共同撥繳費用之基準,事涉基金整體財務規劃與國家財政資源分配。就其對現役人員財產權之限制是否違反比例原則之問題,基於財政規劃之專業能力、國家機關之組織與分工及決定作成程序之考量,本院原則上尊重政治部門就此事項所為之決策,採寬鬆標準予以審查。

  第29條第1項規定,依退撫新制年資計得之退除給與,由政府與現役人員按比率共同撥繳費用設立之退撫基金,負責支給。如前所述,此共同提撥制,為收支平衡之財務制度。自該制度實施起,即未依歷次精算報告之意見足額提撥,而長期採取不足額提撥政策,致未能及時挹注退撫基金所需財源;加以退撫基金之投資宜採穩定、保守而非冒險策略之本質等因素,致退撫新制施行越久,潛藏負債(即學理上所稱之「未提存精算應計負債」)(註9)越增。此可由退撫新制實施以來至105年之6次精算報告指出之最適提撥費率,與實際提撥費率差距持續加大,足資說明。

  退撫基金係退撫新制(自86年1月1日起施行)退休所得之財源,退伍除役人員老年經濟生活安全之憑藉,於潛藏負債逐增,基金發生入不敷出,可預見未來發生財務危機時(見附件六、十一),適時調升撥繳費用之基準,以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長,自屬重要公共利益。

  立法者依法定程序將撥繳費用之基準由原8%至12%,提高為12%至18%,除顧及退撫基金財務之逐步健全外,復考量政府與現役人員實際負擔能力,授權由行政院會同考試院,依據國家財政狀況、退撫基金定期財務精算結果,共同釐訂調整提撥費率(第29條第1項、第3項參照)後,逐步調至上限之18%。再與105年第6次精算報告之基金收支平衡之最適提撥費率38.14%(見附件三)相較,系爭條例採取漸進手段,調高撥繳費用之基準至18%,與上述立法目的之達成間,確有合理關聯。

  綜上,第29條第2項規定,無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障,亦未牴觸比例原則,與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

七、第46條第5項規定,與憲法保障財產權之意旨,尚無違背

  系爭條例第46條第5項規定:「依第26條第3項規定分10年調降差額者,其優惠存款本金於第11年發還本人,並依第26條第2項標準發給退休俸。」為發還優惠存款本金之時間點規定。

  依系爭條例規定,應被調降之原退休所得差額,係依序以優存利息、舊制年資月退休俸(含年資補償金)、新制年資月退休俸之順位扣減。於10年之調降過渡期間,政府仍就上開優惠存款全部本金,繼續支付以小於18%年利率計算之優存利息(陸海空軍軍官士官退除給與及保險退伍給付優惠存款辦法第4條規定參照)。又查並無依系爭條例第26條第3項規定分10年調降差額之受規範對象,於10年調降期間屆至前,優存利息已經全額扣除情形;另受規範對象於10年期間屆滿前,得隨時終止優惠存款契約取回優惠存款本金,不再受領相對優惠之利息(國防部108年7月11日國資人力字第1080001743號復本院函參照)。是上開第46條第5項規定於第11年自原退休所得扣除全部差額後,始將優惠存款本金全數發還,符合有本金始有孳息原則,與憲法保障財產權之意旨尚無違背。

八、第47條第3項規定,無違法律不溯及既往原則,與信賴保護原則及比例原則均尚無違背

  查依退撫舊制與退撫新制計算之月退休俸基數不同(第26條附表一與二參照),加上現役人員必須依退撫新制繳納提撥費用為退撫舊制所無,為退撫新制之推行並避免具退撫舊制年資未滿15年,於退撫新制實施後退伍除役者,減損其月退休俸而設置年資補償金制度。使具新、舊制年資且其舊制年資1年以上未滿15年者,其舊制年資部分一律補足計算(見附件五)。以其財源而言,上開年資補償金仍屬恩給制之範疇。就其調整,本院應採寬鬆標準,予以審查。

  系爭條例第47條第3項規定:「本條例修正施行前已依規定領取月補償金者,以其核定退伍除役年資、俸級,依退撫新制施行前原領取之規定,計算其應領之一次補償金,扣除其於本條例修正施行前、後所領之月補償金後,一次補發其餘額。無餘額者,不再補發。」使兼具退撫新、舊制年資且已領取月補償金者,於系爭條例施行後,由政府發給依一次年資補償金核計之應領餘額,無餘額者不再補發。上開規定與法律不溯及既往原則尚無違背。

  就已選擇領取月補償金之退伍除役人員而言,其對繼續領取月補償金,確有值得保護之信賴利益。惟立法者所採上開補償金之措施,如為追求高於個人信賴利益之正當公共利益,於考量受規範對象承受能力之差異後,採取合理補救措施或訂定過渡期間之條款,以減緩衝擊,即與信賴保護原則及比例原則無違。

  如前所述,於系爭條例修正施行後計算、結清月補償金,在於使同一群體中具相同服役年資與職階者之退除給與,不因服役期間之不同而有明顯之差異。其所追求之目的,自屬正當。又上開規定係以一次補償金總額為準,一體適用於各該退伍除役人員,於扣除已領之月補償金後,以一次補發其餘額作為補救措施;無餘額者,不再補發,並未溯及追回超過一次補償金總額之已領取部分,亦均屬合理之緩和手段,且與上述目的之達成間,有合理關聯。是上開規定尚與信賴保護原則及比例原則無違。

  又依國防部107年7月9日國資人力字第1070001907號函所示,有關月補償金之發放仍依系爭條例第26條規定辦理,是上開規定事實上並未執行,併予敘明。

九、第54條第2項規定,與受規範對象受憲法保障之財產權無涉

  系爭條例第54條第2項規定:「軍官、士官退除所得依第26條第3項及第46條第4項規定扣減後,每年所節省之退撫經費支出,應全數挹注退撫基金,不得挪作他用。」為節省退撫經費之支出,應全數挹注退撫基金之規定。

  同法條第3項課予政府以編列預算之方式,將等同於依系爭條例規定之扣減退除給與支出額,全數挹注退撫基金之義務。亦即政府將其原屬於恩給制部分退除給與之支出額,依預算程序轉入退撫基金,並未減少政府對於退除給與應負之責任。上開以預算挹注退撫基金規定之目的,在於提高退撫基金長期支付能力及永續經營可能性,以保障退伍除役人員老年經濟生活之安全。就此部分而言,與受規範對象之財產權無涉。

十、第34條第1項第3款規定與憲法保障平等權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,失其效力

  按等者等之,不等者不等之,為憲法平等原則之基本意涵。是如對相同事物為差別待遇而無正當理由,或對於不同事物未為合理之差別待遇,均屬違反平等原則。又法規範是否符合平等原則之要求,其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲,其所採取之分類與規範目的之達成間,是否存有一定程度之關聯性而定(本院釋字第593號、第682號、第694號、第701號、第760號及第764號解釋參照)。

  系爭條例第34條第1項第3款規定:「支領退休俸或贍養金之軍官、士官,有下列情形之一時,停止領受退休俸或贍養金,至原因消滅時恢復之:……三、就任或再任私立大學之專任教師且每月支領薪酬總額超過公務人員委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額者。」係以受規範對象就任或再任私立大學專任教師及支領超過其所定數額之薪酬為由,而停止其原得領受之退休俸或贍養金,顯係以受規範對象是否就任或再任私立大學專任教師及支領超過其所定數額之薪酬為分類標準,而直接限制受規範對象之財產權;因退伍除役人員多為中高年齡族群,上開規定適用結果實際係對此等受規範對象之工作權,構成主觀資格條件之限制,使其受有相對不利之差別待遇。綜合考量上開規定之分類標準及其差別待遇所涉之權利類型,本院就此應適用較為嚴格之審查標準,以判斷其合憲性,除其目的須為追求重要公共利益外,其手段與目的之達成間並須具有實質關聯,始符合憲法第7條保障平等權之意旨。

  查上開規定之立法目的,在於防止出現支領退休俸或贍養金之軍官、士官,就任或再任受有政府獎補助私立大學專任教師領取薪酬,而發生從政府實際領受雙薪之現象,以及提供年輕人較多工作機會(立法院公報第107卷第74期一冊院會紀錄第341頁、立法院公報第105卷第82期委員會紀錄第364頁至第402頁、考試院108年5月10日考臺組貳字第1080003710號復本院函所檢附銓敘部說明資料參照)。此二目的均係為追求重要公共利益。

  惟就其手段而言:

1、系爭條例於107年6月21日修正公布,依106年11月23日修正發布之教育部獎勵補助私立技專校院整體發展經費核配及申請要點第9點第5款第3目、107年1月30日修正發布之教育部獎勵私立大學校院校務發展計畫要點第8點第1款第1目、104年6月10日修正公布施行之學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例第8條第8項等規定,私立大學不得使用獎補助經費支付領有退休俸或贍養金之軍官、士官就任、再任薪資,政府亦不負擔其等就任或再任私立大學專任教師之退撫儲金等,足見政府對於私立學校之獎補助經費,原則上不致發生退休軍職人員就任或再任私立大學專任教師時,從政府直接領受雙薪之問題。且縱認政府對私立大學之補助亦可能構成對退伍除役人員就任或再任私校專任教師薪資之實質給付,致其有從政府實際上領受雙薪之顧慮,然查教育部依私立大學現有規模、政策績效及助學措施核發之補助經費,或依辦學特色與行政運作核發之獎勵經費(獎勵私立大學校院校務發展計畫要點)金額,於各大學間存有重大差異(以108年度為例,由最高之1億6,314萬餘元至最低之50萬元),甚有自願放棄獎補助之私立大學(見附件十二),可見並非所有就任或再任私立大學之專任教師者,都會發生上述從政府實際領受雙薪之問題。是上開規定未區分該私立大學是否受有政府獎補助,或獎補助金額是否足以支付專任教師薪資,即以防止受規範對象從政府實際領受雙薪為由,一律停止就任或再任私立大學專任教師領有超過上開規定金額薪酬之受規範對象,領受退休俸或贍養金,其所採分類標準顯然涵蓋過廣,尚難謂與防止從政府實際領受雙薪目的之達成間具有實質關聯。

2、政府給予獎補助之對象,並未限於私立大學。政府對於其他私人機構亦得依法提供獎勵、補助或稅捐之減免,例如為協助、促進產業創新活動,提升產業競爭力,給予計畫獎補助款,或准予抵減營利事業所得稅稅額,且明定獎補助款得用於該相關計畫之人事費用(例如產業創新條例第9條、第10條、經濟部協助產業創新活動補助獎勵及輔導辦法第4條、第10條參照)。然上開規定對於同樣受有政府獎補助之其他私人機構擔任全職之受規範對象,並未停止其繼續領受退休俸或贍養金。故任職於同受政府獎補助之私人機構之受規範對象,將因其係任職於私立大學或其他私人機構,而受有是否停發退休俸或贍養金之差別待遇。就避免政府實際支付雙薪、提供年輕人較多工作機會等目的之達成而言,上開規定所採之分類標準,亦顯然涵蓋過窄,尚難謂具有實質關聯。

3、再者,各級私立學校均得依法定程序向政府申請獎補助,並不限於私立大學。又私立大學或大學以外各級私立學校之專任職務有行政職或教職,兩者均可能由領有退除給與之軍官、士官擔任。上開規定僅限制在私立大學領有超過上開規定薪酬之專任教師支領退除給與,而不及於在大學以外之私立學校擔任教師或於任何私立學校擔任行政職務之退伍除役人員,就上述二立法目的之達成而言,亦屬顯然涵蓋過窄之分類標準,尚難謂具有實質關聯。

4、況退伍除役人員本得自由選擇領取(一次)退伍金或月退休俸,二者僅有領取方式之差異,然其本質上均為退除給與,則無不同。上開規定僅限制支領月退休俸或月贍養金之軍官士官支領退除給與,而不及於領取(一次)退伍金者,其分類標準,顯然涵蓋過窄,亦尚難謂具有實質關聯。

  綜上,上開停止就任或再任私立大學有一定數額薪酬專任教師之受規範對象,領受退休俸或贍養金規定,與憲法保障平等權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,失其效力。

  至未來立法者如為提供年輕人較多工作機會而擴大限制範圍,將全部私立學校或私人機構之職務均予納入,或為促進中高齡再就業,改採比例停發而非全部停發以緩和不利差別待遇之程度,或採取其他適當手段,立法者固有一定形成空間,然仍應符合平等原則,自屬當然。

十一、第39條第1項前段規定與系爭條例改革初衷不盡一致,相關機關應依本解釋意旨儘速修正,於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整退休俸、贍養金及遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求

  系爭條例第39條第1項前段規定:「軍官、士官退伍除役後所支領退休俸、贍養金及遺族所支領之遺屬年金,得由行政院會同考試院,衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」。查軍官、士官退伍除役後所支領退休俸、贍養金及遺族所支領之遺屬年金,係基於俸率與本俸計算。俸率部分依據服役年資設定(第26條附表三參照)。本俸部分,於系爭條例施行前已退伍除役者,依系爭條例施行日(107年7月1日)現役同官階俸級人員本俸2倍計算;於系爭條例施行後退伍除役者,以退伍除役生效日前之服役期間最後五分之一年資之本俸平均數2倍計算,均不再隨現役人員待遇調整而更動(註10)。為貫徹系爭條例第26條設定現階段合理俸率(退休所得替代率)之改革目的,國家自有維持依系爭條例重新核定之退除給與之財產上價值,不隨時間經過而產生實質減少之義務(系爭條例施行細則第48條、勞工保險條例第65條之4、公教人員保險法第31條參照)。上開規定並未對相關機關課以依消費者物價指數調整退休俸、贍養金及遺屬年金之義務,與系爭條例改革初衷不盡一致。相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定,於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整退休俸、贍養金及遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求。

 

【釋字第781解釋重點摘要】

1.憲法對退伍除役人員之保障、退除給與之性質、受保障之程度與本院審查密度

憲法增修條文第10條第9項規定:「國家應尊重軍人對 社會之貢獻,並對其退役後之就學、就業、就醫、就養予以 保障。」此憲法委託之落實,須權衡退伍除役人員適足生活 之需求、國家財政資源之有限性、經濟、社會(包含人口結 構變遷)等因素,而對國家財政資源為合理分配。就此,代 表多元民意及掌握充分資訊之立法者,應有較大之形成、調整空間。

憲法18條規定人民服公職之權利,包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍人領取退伍金、退休俸之權利係指軍職人員因服軍職取得國家為履行對其退伍除役後生活照顧義務而為之給與,為具有財產權性質之給付請求權。

【退除給與請求權受財產權保障及審查標準之採用】

退除給與請求權固受憲法財產權之保障,然因退除給與之財源不同,其請求權受保障之程度,應有差異;亦即應依其財源是否係退伍除役人員在職時所提撥,而受不同層級之保障。

退除給與中源自(1)個人提撥費用本息部分之財產上請 求權,基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性, 應受較高之保障,就此部分,本院應採較為嚴格之審查標準。(2)關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分,為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。政府就此部分固不 得為相異用途之使用,然因其財源源自政府預算,性質上屬恩給制之範疇。(3)政府補助:政府於(a)退撫基金未達法定最低收益,與(b)退撫基金不足以支應退除給與時,始撥交之補助款項本息之財源,與政府就退撫舊制退除給與之支付,同屬全部源自政府預算之恩給制範疇,涉及國家財政資 源分配之社會關聯性,就此財源產生之財產上請求權,立法 者得有相對較高之調整形成空間,本院審查相關立法是否符 合比例原則及有無違反信賴保護原則時,應採較為寬鬆之審查標準。

2.政府負最後支付保證責任之意涵及其在本解釋之考量

查「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。系爭條例第29條第1項所載「由政府負最後支付保證責任」,係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下,原則上係依賴基金之運作,以支付退除給與;如基金發生收支不足時,自應有因應 之道。包括檢討調整撥繳費用基準、延後退除(休)給與起 支年齡、拉長平均本俸(薪)計算期間、調整俸率(退休所 得替代率)等開源節流之手段,以增加退撫基金財源、提高 支付能力等。

倘退撫基金於遇到收支平衡之困難時,未先嘗試採行上 述開源節流措施,尋求因應,而完全仰賴政府預算支應,將 無異回到舊日之恩給制;此反而有悖於共同提撥制之精神。 從而,上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」,由共同提撥制之本旨理解,應指於採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時,為保障退伍除役人員依然領得到調整後之退除給與,由政府以預算適 時介入,以維持基金之運作

 

3. 退除給與並非遞延工資之給付

俸給為在職時執行職務之對待給付,乃本俸、職務加給、 專業加給、地域加給、勤務加給等之總和。由於在職期間確 定,俸給總額因而可得確定。退休金(退除給與)為公職人 員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。 (一次)退伍金、退休俸、優存利息、年資補償金均屬退除 給與,其中優存利息係因依法辦理優惠存款契約而取得,與俸給無涉。

年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金,與在職時之俸給無關,亦難謂其屬遞延工資。軍職人員月退休所得之總 額,繫於退休後餘命之長短,是退除給與並非遞延工資之給付。

 

4. 第3條、第26條第2項第1款、第2款、第3項、第4項前段及第46條第4項第1款規定

(1) 無涉法律不溯及既往原則

按新訂之法規,如涉及限制或剝奪人民權利,或增加法 律上之義務,原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事 實或法律關係,是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規 範之法律關係,跨越新、舊法規施行時期,而構成要件事實 於新法規生效施行後始完全實現者,除法規別有規定外,應 適用新法規。此種情形,係將新法規適用於舊法規施行時期 內已發生,且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係, 並非新法規之溯及適用,無涉禁止法律溯及既往原則。

一次性之退除給與法律關係,固於受規範對象受領給付時終結;非一次性之退除給與,於完全給付前,該法律關係尚未終結,皆係建構於繼續性法律關係。是對於非屬一次性之退除給與,諸如月優存利息、月補償金、月退休俸,因退除給與法律關係之構成要件事實,在現實生活中尚未完全具 體實現,倘新法規變動退除給與內容,且將之適用於新法規 施行後仍繼續存在之事實或法律關係,而未調降或追繳已領 受之退除給與,即非新法規之溯及適用,無涉法律不溯及既 往原則。本院釋字第717號解釋無變更或補充之必要

 

(2) 調降原退休所得與信賴保護原則、比例原則尚無違背

調降系爭條例施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的:

查86年服役條例有關退除給與規定,未訂有施行期限, 施行迄系爭條例修正公布時已逾20年,受規範對象據此舊法規將領取之退除給與,為生活與財務規劃,在客觀上已具體表現其信賴,則其預期舊法規將繼續施行,已非僅屬單純之願望,其信賴利益在憲法上值得保護。

 

【目的正當性之審查】

(1)不同年代之退撫制度設計,導致服役年資相同、職階亦 相同之退伍除役人員,因服役期間之不同,月退休所得有顯著之差異。

(2)至69年時,軍職人員起薪並未低於與其他行業就業者 起薪平均數 6,175 元,軍職人員俸給既未持續偏低,如概以退休所得過低為由,繼續給予以遠高於市場利率計算之全部優存利息,其合理性基礎已有動搖。

(3)優惠存款制度:優惠存款年利率至72年固定為18%後, 1 年期定存利率已經從72年7.55%,降到 105 年1.07%。優惠存款年利率仍維持18%不變,導致政府補貼優存利息之負擔越來越沉重。

(4)年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年 資者之年資補償,施行已逾 20 年。年資補償金之給付,使此 群體間退休所得之不均衡,將因退伍除役人員以退撫新制年資計算之服役年資所占比例越來越高,以退撫舊制年資計算之服役年資所占比例越來越低,而更加彰顯。

(5)因人口結構老化,領取退除給與人數與年數增加,復因 少子化結果,繳納費用者人數愈少,確有因應必要。

(6)退撫基金因自始提撥費率與收益率不足,加上國軍組織精簡案之施行,其財務收支自100年起入不敷出,且將於109年用盡,政府適時、適當提高撥繳費用之基準、調降受規範對象之退撫新制退除給與,目的係為維護退撫基金之存續綜合上開理由,對原退除給與作適度之調降,係為追求重要公共利益,其目的正當。

 

【目的手段關聯性之審查】

以服役年資與本俸二要素,為俸率計算基準,尚屬合理;俸率之設定,有助於系爭條例目的之達成。

就本俸之要素而言,系爭條例係以本俸乘以2計算,對專業加給低於本俸之屬於絕大多數之受規範對象而言,較為有利,得認系爭條例續採退撫新制實施以來之以本俸加1倍作為基數規定,尚屬合理。

就年資之要素而言,系爭條例有關核給月退休俸之俸率 基準部分係以服役年資為區分,使退休所得因服役年資與職級,有合理差距。原每月退休所得,於超過以上開法定退休俸俸率計算之總額時,予以調降。上開俸率之設定,有助於系爭條例目的之達成

 

【過渡條款之採納】

上開過渡期間、底限與不予調降等規定,核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段。

上開規定除設最低保障金額為扣減底限外,並採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之下列手段:

對於領取月退休俸者之原退休所得超過法定退休所得部分,依優存利息、舊制年資月退休俸(含年資補償金)、新制年資月退休俸順位,以10年為過渡期間平均調降,至無差額為止,並於第11 年返還全部優惠存款本金;

對優存利息超過最低保障金額者,就該超過部分相應本金之優惠存款利率,自系爭條例施行日起第 1、2 年以 12%計息、第 3、4 年以10%計息、第5、6 年以 8%計息,第7年起依 6%計息,未全數扣除,過渡期間6年;對於因作戰或因公致傷、身心障礙,或於系爭條例施行前年滿85歲以上之校級 以下之退伍除役軍官、士官之優存利息退除給與,不予調降。 因此受不利影響之受規範對象人數、平均調降數額,尚屬和緩。

 

5.第26條第4項規定,與憲法保障服公職權、生存權之意旨,尚無違背

上開最低保障金額之設定,係考量軍職人員職業特殊性與服役年限之限制,並參酌制定在前之公務人員退休資遣撫卹法及公立學校教職員退休資遣撫卹條例關於最低保障金額之規定,而採軍官(非士官)之第一階少尉一級之本俸及專業加給合計數額,作為退休所得最低保障金額〔即3萬8,990元(即2萬380元+1萬8,610元),此項金額高於維持退休公教人員之基本生活所需,尚稱合理,與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。

按退休所得之計算基準有二:服役年資及依俸級與俸點計算之本俸。此乃在維持退休所得因服役年資與職階產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者,或因其服役年資較短,或因其在職時之本俸較低所致,而非因系爭條例所造成。上開後段規定係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降,其性質係在保障退伍除役人員之權益,而非不利於其等之規定。

又最低保障金額與最低生活費標準(社會救助法第4條參照)之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者, 即使不予補足,亦尚與憲法所保障之生存權無違。

 

6.第29條第2項規定,無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障,亦未牴觸比例原則,與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背

系爭條例第29條第2項規定雖會增加現役人員之負擔,然其係於系爭條例施行後,始對 未來發生效力,並未溯及適用於過去已完成之撥繳,自無聲 請人所指摘之法律溯及適用之情形,亦無聲請人所指侵害受規範對象工作權之問題。

按是否提高及如何提高共同撥繳費用之基準,事涉基金整體財務規劃與國家財政資源分配,本院原則上尊重政治部門就此事項所為之決策,採寬鬆標準予以審查。

退撫基金係退撫新制退休所得之財源,退伍除役人員老年經濟生活安全之憑藉,於潛藏負債逐增,基金發生入不敷出,可預見未來發生財務危機時,適時調升撥繳費用之基準,以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長,自屬重要公共利益。

立法者考量政府與現役人員實際負擔能力,授權由行政院會同考試院,共同釐訂調整提撥費率後,逐步調至上限之18%。系爭條例採取漸進手段,調高撥繳費用之基準至 18%,與上述立法目的之達成間,確有合理關聯。

7.第46條第5項規定,與憲法保障財產權之意旨,尚無違背:

於10年之調降過渡期間,政府仍就上開優惠存款全部本金,繼續支付以小於18%年利率計算之優存利息。是於第11年自原退休所得扣除全部差額後,始將優惠存款本金全數發還,符合有本金始有孳息原則,與憲法保障財產權之意旨尚無違背

8. 第47條第3項規定,無違法律不溯及既往原則,與信賴保護原則及比例原則均尚無違背:

以財源而言,年資補償金仍屬恩給制之範疇。就其調整, 本院應採寬鬆標準,予以審查。系爭條例第47條第3項,使兼具退撫新、舊制年資且已領取月補償金者,於系爭條例施行後,由政府發給依一次年資補償金核計之應領餘額,無餘額者不再補發。上開規定與法律不溯及既往原則尚無違背。

就已選擇領取月補償金之退伍除役人員而言,其對繼續領取月補償金,確有值得保護之信賴利益。惟立法者所採上 開補償金之措施,如為追求高於個人信賴利益之正當公共利益,於考量受規範對象承受能力之差異後,採取合理補救措施或訂定過渡期間之條款,以減緩衝擊,即與信賴保護原則及比例原則無違。

於系爭條例修正施行後計算、結清月補償金,在於使同一群體中具相同服役年資與職階者之退除給與,不因服役期間之不同而有明顯之差異。其所追求之目的,自屬正當。又上開規定係以一次補償金總額為準,一體適用於各該退伍除役人員,於扣除已領之月補償金後,以一次補發其餘額作為 補救措施;無餘額者,不再補發,並未溯及追回超過一次補 償金總額之已領取部分,亦均屬合理之緩和手段,且與上述目的之達成間,有合理關聯。是上開規定尚與信賴保護原則及比例原則無違。

又依國防部107年7月9日國資人力字第1070001907號函所示,有關月補償金之發放仍依系爭條例第26條規定辦理,是上開規定事實上並未執行,併予敘明。

 

9. 第54條第2項規定,與受規範對象受憲法保障之財產權無涉

系爭條例第54條第2項同法條第3項課予政府以編列預算之方式,將等同於依系爭條例規定之扣減退除給與支出額,全數挹注退撫基金之義務。亦即政府將其原屬於恩給制部分退除給與之支出額,依預算程序轉入退撫基金,並未減少政府對於退除給與應負之責任。

上開以預算挹注退撫基金規定之目的,在於提高退撫基金長期支付能力及永續經營可能性,以保障退伍除役人員老年經濟生活之安全。就此部分而言,與受規範對象之財產權無涉。

 

10. 第34條第1項第3款規定與憲法保障平等權之意旨有 違,應自本解釋公布之日起,失其效力

【目的正當審查】

系爭條例第34條第1項第3款,顯係以受規範對象是否就任或再任私立大學專任教師及支領超過其所定數額 之薪酬為分類標準,而直接限制受規範對象之財產權;因退伍除役人員多為中高年齡族群,上開規定適用結果實際係對此等受規範對象之工作權,構成主觀資格條件之限制,使其受有相對不利之差別待遇。

綜合考量上開規定之分類標準及其差別待遇所涉之權利類型,本院就此應適用較為嚴格之審查標準,以判斷其合憲性。查上開規定之立法目的,在於防止出現支領退休俸或贍 養金之軍官、士官,就任或再任受有政府獎補助私立大學專 任教師領取薪酬,而發生從政府實際領受雙薪之現象,以及提供年輕人較多工作機會。此二目的均係為追求重要公共利益。

 

【目的手段關聯性】

上開規定未區分該私立大學是否受有政府獎補助,或獎補助金額是否足以支付專任教師薪資,即以防止受規範對象從政府實際領受雙薪為由,一律停止就任或再任私立大學專任教師領有超過上開規定金額薪酬之受規範對象,領受退休俸或贍養金,其所採分類標準顯然涵蓋過廣,尚難謂與防止從政府實際領受雙薪目的之達成間具有實質關聯。

政府給予獎補助之對象,並未限於私立大學。政府對於其他私人機構亦得依法提供獎勵、補助或稅捐之減免,然上開規定對於同樣受有政府獎補助之其他私人機構擔任全職之受規範對象,並未停止其繼續領受退休俸或贍養金。故任職於同受政府獎補助之私人機構之受規範對象,將因其係任職於私立大學或其他私人機構,而受有是否停發退休俸或贍養金之差別待遇。就避免政府實際支付雙薪、提供年輕人較多工作機會等目的之達成而言,上開規定所採之分類標準,亦顯然涵蓋過窄,尚難謂具有實質關聯。

上開規定僅限制在私立大學領有超過上開規定薪酬之專任 教師支領退除給與,而不及於在大學以外之私立學校擔任教師或於任何私立學校擔任行政職務之退伍除役人員,就上述二立法目的之達成而言,亦屬顯然涵蓋過窄之分類標準,尚難謂具有實質關聯。

上開規定僅限制支領月退休俸或月贍養金之軍官士官支領 退除給與,而不及於領取(一次)退伍金者,其分類標準, 顯然涵蓋過窄,亦尚難謂具有實質關聯。

至未來立法者如為提供年輕人較多工作機會而擴大限制 範圍,將全部私立學校或私人機構之職務均予納入,或為促進中高齡再就業,改採比例停發而非全部停發以緩和不利差 別待遇之程度,或採取其他適當手段,立法者固有一定形成 空間,然仍應符合平等原則,自屬當然。

 

11. 第39條第1項前段規定與系爭條例改革初衷不盡一致,相關機關應依本解釋意旨儘速修正,於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整退休俸、贍養金及遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求

為貫徹系爭條例第26條設定現階段合理俸率(退休所得替代率)之改革目的,國家自有維持依系爭條例重新核定之退除給與之財產上價值,不隨時間經過而產生實質減少之義務。

系爭條例第39條第1項前段規定,並未對相關機關課以依消費者物價指數調整退休俸、贍養金及遺屬年金之義務,與系爭條例改革初衷不盡一致。相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定,於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整退休俸、贍養金及遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求。

 

釋字第781號解釋湯德宗大法官提出部分不同意見書摘要

本席以為,為貫徹「禁止法律溯及既往」原則,法規溯及適用屬於「真正溯及既往」者,除其內容涉及刑罰時,應採取(最)「嚴格審查基準」(俗稱「高標」)審查外, 其餘情形(含僅涉及「財產權」之侵害)應以「較為嚴格之審查基準」(俗稱「中標」)進行審查;至法規溯及適用屬於「不真正溯及既往」者,如其尚不違反「信賴保保護」原則, 應以「寬鬆審查基準」(俗稱「低標」)審查。惟鑑於軍人之 「退除給與請求權」乃由憲法「應考試服公職權」所衍生,並關乎國家對於軍人退伍除役後之生活照顧法規溯及適用僅屬「不真正溯及既往」,而侵害現役軍人對於依法退伍除役後,得領受退除給與之期待利益(或稱「期待權」)者,應適用「具有殺傷力之合理審查基準」(即較為嚴格之「寬鬆標準」,或稱「高的低標」)進行審查

 

一、削減軍人「退除給與」侵害軍人於憲法上所保障的什麼「基本權」?

解釋理由書第56段釋示:「憲法第18條規定人民服公職之權利,包含由此衍生享有關之身分保障、俸給與退休金等權利(本院釋字第605號解釋參照)。軍人為公務員之一種,自有依法領取退伍金、退休俸之權利。其所稱(一次)退伍金、(月)退休俸等權利,係軍人因服軍職,而取得國家為履行對其退伍除役後生活照顧義務而為之給與,為具有財產權性質之給付請求權」。上開有關軍人「退除給與」之定位大體正確。惟,軍人之「退除給與」固「為具有財產權性質之給付請求權」,然其毋寧更屬於憲法第18條「應考試服公職權」(廣義之「參政權」)之一部份。蓋軍人之所以能對國家請求「退除給與」,實由於「應考試服公職權」所衍生的公法上「財產請求權」,並非一般之「財產權」(多 數意見僅此一次提及「服公職權」,其餘概稱「財產權」)。 此一認知,至為關鍵。可謂差之毫釐,失之千里(詳後)。

二、軍人退除給與的法律定性

多數意見此下緊扣「退除給與為具有財產權性質之給付 請求權」之權利定位,解釋理由書第57段隨即話鋒一轉,採納關係機關於言詞辯論時所提出的「層級化財產權保障」理論,作為解釋的主要論理依據,謂:「退除給與請求權固受憲法財產權之保障,然因退除給與之財源不同,其請求權受保障之程度,應有差異;亦即應依其財源是否係退伍除役人員在職時所提撥,而受不同層級之保障」。繼而分析退撫基金的財源有三:(1)個人提撥,即現職人員依法定比率,按月繳納之儲金本息;(2)政府提撥,即政府依法定比率,按月繳納之儲金本息;(3)政府補助,指政府於(a)退撫基金未達法定最低收益,或(b)退撫基金不足支應退除給與時,所撥交之補助款項之本息。

解釋理由書第58段釋示:「上開(1)個人提撥費用本息部分之財產上請求權,基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性,應受較高之保障,就此部分,本院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退除給與如侵害個人提撥費用本息部分,性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收,自不得為之。」

解釋理由書第 59 段更釋示:「上開(2)關於政府依法 定比率按月繳納之提撥費用本息部分,為政府履行共同提撥 制所應負之法定責任……因其財源源自政府預算……性質 上屬恩給制之範疇。就不合發給退除給與條件之情形,是否發給上開(2)政府提撥之費用本息及其發給要件,立法機 關有一定立法形成空間(註 2)。至於上開(3)(a)與(3)(b)之財源,與政府就退撫舊制退除給與(例如以舊制年 資計算之月退休俸、(一次)退伍金及優存利息等)之支付, 同屬全部源自政府預算之恩給制範疇,涉及國家財政資源分 配之社會關聯性,就此財源產生之財產上請求權,立法者得 有相對較高之調整形成空間,本院審查相關立法是否符合比 例原則及有無違反信賴保護原則時,應採較為寬鬆之審查標準。」多數意見之論理架構,至此儼然形成。

上述理論,本席礙難贊同。理由如下:首先,姑不論 將德國聯邦憲法法院發展出來的「層級化財產權保障」理 論,移植適用於我國軍公教退撫給與是否有所誤解,這樣 的「層級化財產權保障」理論顯然曲解了「恩給制」的意涵,背離我國退撫制度的沿革。道理很淺顯,如果「恩給制」的意思確如多數大法官所說,對於由政府提撥之費用所生之財產請求權,立法機關便擁有較大的立法形成空間,包括決定是否給予、如何給予退撫給 與(退除給與),而本院只能採取較為寬鬆的審查標準,那麼政府當初何必費力地由「恩給制」改為「共同提撥儲金制」?當初改制,正是因為「恩給制」下,國家對軍公教人 員所應負擔的退撫給與(退除給與)責任比較重,所以才改為「共同儲金制」,以求減輕負擔。因此,「恩給制」絕非可如多數意見「望文生義」般地解為「任由國家恩賞」之意! 退一步說,「層級化財產權保障」理論充其量只能解釋退撫新制施行後國家所負擔的「退撫給與」(退除給與)責任,而無法解釋「退撫舊制」下,何以軍公教現職人員無需按月提繳退撫儲金,而國家卻應全額負擔(支付)其退休金的事實。

其次,以「個人自提」或「政府提撥」為分類基礎, 所建構的「層級化財產權保障」理論,也與「共同提撥儲金」制的精神背道而馳。既是「共同提撥制」,由現職人員與政 府依法定比率(35%、65%),按月撥繳退撫基金費用(退撫 儲金),則無論是個人自繳或政府提撥的基金費用(儲金) 理當給予相同的保障。若謂由政府依法「提撥」的退撫基金費用本息,及政府以「預算」補助退撫基金的款項本息,人民(退休軍公教人員)對之主張所謂「財產上請求權」時, 立法者便可以享有較高的立法形成空間,決定是否及如何支給,而本院只能採取較為寬鬆的審查標準,不啻「只許州官 放火,不許百姓點燈」!世上採行「共同提撥儲金制」的國家甚多,似未曾見過有如此「不對稱的共同提撥制」。如此「差別待遇式的共同提撥制」豈能和諧經營?!因此,即便要堅持「層級化財產權保障」理論,至少應認為:凡依法提撥基金之費用,無論由個人提繳或由政府撥繳者,均應受較高之保障,並受本院較為嚴格之審查才是。當然,似此全賴國家「恩賞」(說給就給,說不給就不給)的「財產請求權」, 能否稱作「財產」,殊成疑問。

再次,「層級化財產權保障」理論在我國憲法釋義學體 系上恐無法立足。按財產權因為負有社會責任,其在憲法基 本權的光譜中,相較於生命權、人身自由權或其他自由權, 本來就居於較次要的地位,因此各國違憲審查實務上均以較為寬鬆的標準(俗稱「低標」)審查。多數意見固謂「個人自繳費用本息部分之財產上請求權,應受較高之保障」,我國釋憲七十餘年來迄未對「財產權」之限制,採取所謂「較為嚴格之審查」(俗稱「中標」審查)。本席實難想像僅以「財產權」受侵害為由,即可提高審查基準;又「財產權」之保 障還能如何「層級化」?這些基本問題,多數意見欲建構 一新理論,竟然完全未置一詞,令人匪夷所思。

最後,為堅持「層級化財產權保障」理論,多數大法官竟不惜曲解「政府負最後支付保證責任」的意涵。按當初退撫制度由「恩給制」(舊制)改為「共同提撥制」(新制) 時,為避免國家放棄其對退休(退伍除役)人員的照顧義務,相關法律無不明文規定:軍公教人員的退休金應由政府與軍公教員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之,並由政府最後支付保證責任。71此次年改後,系爭條例第29條第 1項仍明定:「軍官、士官於退撫新制實施後服役年資之退除 給與,除本條例另有規定外,應由政府與現役人員共同撥繳費用設立之退休撫卹基金(以下簡稱退撫基金)負責支給;其發生收支不足時,應視國家財政狀況檢討調整提撥費率,並由政府負最後支付保證責任。」法律文義明確若此,多數大法官居然說:「政府負最後支付保證責任意旨在於,於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時,政府(按:此處似是刻意省略了「始」字)應另以預算為撥款補助支應。……不因上開政府負最後支付保證責任之規定,即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項,當然違反憲法保障服公職權及財產權之意旨」(解釋理由書第65段參照)。如上解釋似說:所謂「政府負最後支付保證責任」,不過是「法律」的規定,不能拘束大法官所作的「憲法」解釋。

多數大法官解釋「由政府負最後支付保證責任」包括溯及削減已退休軍人的退除給與,顯然違反「制度性保障」的精神。多數意見在解釋理由書第55段曾引述憲法增修條文第10條第9項之規定(「國家應尊重軍人對於社會之貢獻,並對其退役後之就學、就業、就醫、就養予以保障」),並據以認定:系爭條例「對退伍除役人員之退除給與,設有較高樓地板、特殊弱勢者不調降優存利息、編列預算(100億元)挹注退撫基金等相對有利措施」,皆屬對退伍除役人員之尊重。一般以為,前揭憲法增修條文之規定乃屬「基本國策」性質之規定,係對立法者的指示,並未直接創設人民得直接向國家主張的「基本權」。亦即,基本國策規定與基本權規定仍屬有別。然而,立法者一旦依據基本國策的指示,制定法律,形成關於某事項之「制度性保障」時,釋憲機關對於立法的決定原則上即應予尊重。準此,前揭系爭條例第29條第1項規定既已明確指示:於「退撫基金」收支不足時,應先開源(例如「檢討調整退撫基金的提撥費率」),以充實退撫基金;如仍不足,應更開源--由政府編列預算撥補退撫基金,俾符「由政府負最後支付保證責任」之意旨。試問,「由政府負最後支付保證責任」一語,何曾指示得「溯及削減」已退休軍人的退除給與?!多數意見如此牽強的解釋,在欠缺其他憲法規定的支持下,顯然並不尊重立法者於 形成制度性保障時所應享有的自由(裁量空間)。

為反駁聲請人方關於「退除給與乃遞延工資」的定性,多數意見於解釋理由書第67段繼謂:「俸給」為軍人在職時執行職務之對待給付,包括本俸、職務加給、專業加給、地域加給、勤務加給等之總和;退休金(退除給與)為軍人因服公職而取得國家為履行對其退伍除役後生活照顧義務而為之給與,包括:(一次)退伍金、(月)退休俸、年資補償金、及(舊制年資之)優存利息等。然,因退休金(退除給與)「與在職時之俸給無關」,故「難謂其屬遞延工資」。又,多數意見認為:勞退新制之勞工「個人退休金專戶」或可解為遞延工資之給付,然軍人月退俸所得之總額繫於退休後餘命之長短,二者本質上尚有差異,是「退除給與並非遞延工 資之給付」。

如上論理令人不解。首先,退除給與之計算,無論是退撫舊制、退撫新制、乃至年改三法,皆以「本俸」為計算基礎,如何能說「與在職時之俸給(含本俸)」無關?其次,「遞延工資」說似為說明在軍公教大幅調薪,並改採「共同提撥制」之前(即「退撫舊制」時期)的「退除給與」性質。多數意見似未注意即此。再者,即使勞工「個人退休金專戶」與軍人「月退俸」性質不同,也不足以否定退除給與為遞延工資之給付。蓋兩者並無必然關係。

三、「優存利息」的法律定性

按本院釋字第 280 號解釋曾以:「公務人員應盡忠職 守,為民服務,國家對於公務人員亦應照顧其生活,於其年 老退休時,給予適當之退休年金,以保障其退休後之生活,方符憲法第八十三條設置國家機關掌理公務人員退休、養老 等事項之意旨」為前提,釋示:「領取一次退休金之公教人員,再任依契約僱用而由公庫支給報酬之編制外員工,其退 休金及保險養老給付之優惠存款每月所生利息,如不能維持退休人員之基本生活(例如低於編制內委任一職等一級公務人員月俸額),其優惠存款自不應一律停止。銓敘部中華民國七十四年六月十二日(七四)台華特三字第二二八五四號 函,與上述意旨不符部分,應停止適用」,顯然將優存利息 為「退休金」的一部分。

嗣本院釋字第71號解釋肯定銓敘部95年1月17日增訂發布(同年2月16日施行)之「退休公務人員公保養 老給付金額優惠存款要點」,及教育部 95 年 1 月 27 日增訂發布(同年 2月16日施行)之「學校退休教職員公保養老

給付金額優惠存款要點」,以限制支領月退休金人員之每月 退休所得,不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限一定百分比之方式,減少其公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定,尚屬合憲時,曾有謂:「優惠存款 之制度,其性質本為對公務人員於退休金額度偏低時之政策性補貼,而非獨立於退休金外之經常性退休給付」。雖承認優存利息為退休金之一部分,但僅屬非「經常性的政策補貼」。從而調整優存本金,以調降優存利息,尚屬合憲。

本席以為,(廣義)公務員與國家間乃以「應考試服公職權」為基礎,所建構的受憲法制度性保障的「公法上職務關係」。其主要內容包括:公務員應對國家負忠誠、勤務、品位保持(如行政中立、禁止兼職)、基本權行使受限制(如不得組織工會)等義務,而國家應對公務員提供身份保障(不能恣意免職)、薪俸與退休照顧(支給退撫給與)等。唯有如此定位,才能提供「退撫給與」(退除給與)較為堅實的保障(後詳)。

其次,軍公教「退撫給與」(退除給與)乃國家為履行其對公務員之退休生活照顧義務,而賦予公務員之兼具「生存權」與「財產權」性質之公法上財產請求權。至於該請求 權一般固以「行政處分」的方式(形式)賦予,但亦不排除可以代替行政處分之「公法上契約」為之。

軍公教人員之退休金性質上乃屬「遞延工資」(deferred wage)。退撫舊制時期因採「恩給制」,軍公教人員之退休金完全由政府編列預算支應,退休人員於任職期間無需自行撥退休儲金。嗣以此種由政府單方面提供之退休給付制度,往往使政府面臨龐大的財務負擔,乃改採「共同提撥制」,由政府與軍公教人員共同提撥費用,建立公務人員退休撫卹基金(退撫基金),支付軍公教人員之退休金;但退撫基金不足支應時,仍由國家(政府)負最終支付保證責任。亦即,軍公教人員退休金為「遞延工資」之性質並未改變;所不同者,改由退撫基金直接負支付責任,國家則退居二線(所謂「負最終支付保證責任」),但並未免除責任。在退撫舊制時期,「薪資」在概念上包括:任職期間的「月俸」及未來退 休以後的「退休金」;退撫新制改由現職人員與政府共同按 月提撥費用(退休儲金),故其計算基準亦由原「本俸 + 930 元」,提高為「本俸× 2」。又,軍公教人員退休金之「定性」(為遞延工資),自不因其選擇領取之方式為「一次退休金」(退伍金)或「每月退休金」(月退休俸)而有不同乃屬當然。

 

四、年改三法設定「退休所得上限」,並溯及適用於前此 已退休之軍公教人員,是否違反「法律不溯既往」原則?

多數意見認為:「一次性之退除給與法律關係,例如請領(一次)退伍金,且未辦理優惠存款之個案,固於受規範 對象受領給付時終結;……非屬一次性之退除給與,諸如月優存利息、月補償金、月退休俸,因退除給與法律關係之構成要件事實,在現實生活中尚未完全具體實現,倘新法規變動退除給與內容,且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係,而未調降或追繳已領受之退除給與,即非新法規之溯及適用,無涉法律不溯及既往原則」(解釋理由書第71段參照)。

多數意見共舉出三點理由,以支持「非一次性之退除給與,於完全給付前,該法律關係尚未終結」的判斷:

(1)退除給與請求權可能因退伍除役後始發生之事由而停止、喪 失、恢復;

(2)退伍除役人員經審定後之月退休俸,於系爭條例施行前,應隨現役人員調薪而更動;

(3)於支領月退休俸、贍養金期間,得申請改支(一次)退伍金。

本席以為,這三點理由都站不住腳。第(1)點有關「停止」、「喪失」及「恢復」退除給與之規定,與所謂「法律關係是否終結」 無關,應視為領取退休給與之「解除條件」,條件成就時(如有叛國行為)即發生預定的法律效果(停止、喪失領受退除給與的權利)。這些「解除條件」同樣可以規定(適用)於支領「一次性退除給與」的人員(追回其領受之退除給與)。第(2)點理由實屬退撫制度的設計問題,無關乎支領「月退俸」者與國家間之法律關係。試問,依多數意見之邏輯,目前年改三法(含系爭條例)皆規定退休(退伍除役)人員經審定後之月退休俸,係(固定)以施行日同等(職)級現職人員之本俸為準,不再隨現役人員調薪而更動,則年改新制以後支領月退休俸者,應認其與國家間之法律關係「業已終結」?!至於第(3)點理由更是牽強,蓋軍公教退撫法規向來規定,退休人員於退休時得擇領一次退或月退,但一經選擇,即不得反悔(變更)。其所舉得申請改支一次退伍金之規定,毋寧為例外。

本席以為,軍公教人員「退撫給與」(退除給與)請求權的權利內容於國家核定其退休(退伍除役)時,即告確定。此有「退休(退伍除役)證書」可資證明。按「退休(退伍 除役)證書」無不明確記載經核定之退休(退伍除役)給與內容,包括適用之法規、新舊制之年資、占比、基數等。反之,如果認為支領月退休金(俸)者與國家間之法律關係迄未終結,甚或永不確定,何需鄭重其事地發給「退休(退伍除役)證書」?就此而言,本院釋字第717號解釋將法規溯 及適用區分為「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」,固屬正確;惟其認「系爭規定(按:銓敘部95年1月17日增訂發布之「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」,及教育部95年1月27日增訂發布之「學校退休教職 員公保養老給付金額優惠存款要點」)僅係適用於其生效後國家與退休公教人員、在職公教人員之間仍繼續存在之法律關係,並非溯及適用於系爭規定生效前業已終結之事實或法律關係」,顯屬歸類錯誤,應予變更。

五、設定「退休所得上限」,並溯及適用於前此已退伍除役之軍人,是否侵害其於憲法上所保障的「信賴利益」,從而違反「信賴保護原則」?

即使是「不真正溯及既往」的法規適用,如其侵害受規範對象之信賴利益,仍可能違反「信賴保護原則」。按「人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益,於客觀上有表現其信賴之事實,而非純為願望或期待,並具有值得保護之價值者(本院釋字第525號解釋參照),其信賴之利益即應加以保護」(本院釋字第 717 號解釋參照)。

多數意見基於前述「層級化財產權保障」理論,先認為「優存利息之財源全部源自於政府預算,屬恩給制之範疇。是本院就立法者採取之調降手段規定,是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則,應採較為寬鬆之審查標準」(解釋理由書第75段參照)。並認為調降系爭條例施行前原退休所得,係為追求「重要公共利益」之正當目的,且所採取之手段(包括設定過渡期間、削減底限、及不予調降之例外規定等),核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受之衝擊,故「得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背」

 

六、「信賴保護原則」與「比例原則」二者之關係如何?

至遲自本院釋字第717號解釋起,大法官開始將「信賴保護原則」與「比例原則」合併使用,本解釋多數意見亦然。惟關於此二原則之適用關係為何,迄無明確討論。本席以為,「信賴保護原則」可以視為粗略的「比例原則」。申言之,「信賴賴保護原則」是否違反,端視受規範對象(人民)所具備之信賴利益--可為「依法規取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益」(例如現役軍人對於依法退伍除役後,得領受退除給與之期待利益),或「依法規而取得之權利」(例如軍人依法退伍除役後,所取得領受退除給與之權 利)--相較於法規溯及適用所欲追求之公共利益,是否更為 優越、更重要而定。是「信賴賴保護原則」本質上亦屬「利益衡量」

本席並以為,法規之溯及適用違反「信賴賴保護原則」者,固無需再進行「比例原則」之檢驗;其不違反「信賴賴保護原則」者,則應繼續進行「比例原則」之檢驗。

 

七、以制定在後的退除給與「新」標準,溯及適用於前此 已退休之軍人,重新計算其退除給與,是否違反「平等權」(不等者,等之)?

本條例(其實,公、教年改亦同)以制定在後的新標準,溯及適用於前此已退休之軍人,重新計算其退除給與上限,並據以削減原領退除給與之金額,因為具有財富重分配之性質,並涉及是否違反「平等權」的問題。以公務人員年改法為例,年改對於各受規範者之影響(每人月退休金之削減幅度)大不相同。質言之,年改對「兼具退撫新、舊制年資者」影響最大,其月退休金調降(削減)幅度為 24.96%至38.24%不等;其次為對「僅具退撫舊制年資者」,其月退休 金調降(削減)幅度為22.04%至 30.88%;對於「僅具退撫新制年資者」影響最小,僅為6.59%至14.29%(釋字第782 號解釋第109段及附件九參照)。教師部分情形相同(釋字第783 號解釋第109段及附件九參照)。軍人部分,雖主管機關未提供類似統計分析,想亦類似。

主事者屢稱,劃一「同(年)資」、「同(職)級」退 休人員之退休所得,以消除因前此不同時期,適用不同規定 (基數內涵不同),所致同資同級退休人員支領退休給與差別甚大之現象,乃調降月退休所得之重要目的。然不同時 期,有不同的背景,強迫趨同,確有違反平等權(不等者,等之)之嫌。

 

 

釋字第781號解釋許志雄大法官提出部分協同部分不同意見書摘要

107年6月21日修正公布之陸海空軍軍官士官服役條例 (下稱系爭條例),與106年8月9日制定公布之公務人員退休資遣撫卹法、公立學校教職員退休資遣撫卹條例,並列年金改革三大法律。本號解釋就系爭條例之審查結果,約可分為三部分:一、系爭條例第3條、第26條第2項第1款、第2款、第3項、第4項、第29條第2項、第46條第4項第1款、第5項、第47條第3項及第54條第2項等規定,均屬合憲;二、第 34 條第1項第3款規定與憲法保障平等權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,失其效力;三、關於第39條第1項前段規定,相關機關應依本解釋意旨儘速修正,俾符憲法上體系正義之要求。本席對上開審查結果之第一及第二部分,敬表贊同,但認理由尚有補充空間,特別是多數意見就法律不溯及既往原 則及信賴保護原則所持見解,是否妥適,有待商榷;對審查 結果之第三部分,深感問題重重,礙難同意。另年改涉及代際正義(intergenerational justice)問題,本號解釋避而不談,亦有省思之必要。爰提出部分協同部分不同意見書。

一、系爭條例第39條第1項前段規定之憲法判斷問題

按系爭條例第39條第1項前段規定:「軍官、士官退伍除役後所支領退休俸、贍養金及遺族所支領之遺屬年金,得由行政院會同考試院,衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」。因系爭條例施行後,退伍除役人員所支領之退休俸、贍養金,以及遺族所支領之遺屬年金,均不再隨現役人員待遇調整而更動,多數意見認:「為貫徹系爭條例第26條設定現階段合理俸率(退休所得替代率)之改革目的,國家自有維持依系爭條例重新核定之退除給與之財產上價值,不隨時間經過而產生實質減少之義務(系爭條例施行細則第48條、勞工保險條例第65條之4、公教人員保險法第31條參照)。上開規定並未對相關機關課以依消費者物價 指數調整退休俸、贍養金及遺屬年金之義務,與系爭條例改革初衷不盡一致。相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定,於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整 退休俸、贍養金及遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求。」其以體系正義作為審查原則,採取溫和之表達方式,質疑系爭條例第39條第1項前段規定之合憲性。對此多數意見之憲法判斷,本席礙難贊同,主要理由分述如下:

 

  1. 退休俸、贍養金及遺屬年金是否調整,須考量之因素很多,如系爭條例第39條第1項前段所列,除消費者物價指數外,尚有國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效等,均屬重要因素。多數意見對退休俸、贍養金及遺屬年金之調整要求,僅著眼 於消費者物價指數,難謂周延。
  2. 關於現役人員之俸給,現行法並無須依消費者物價指 數調整之規定。多數意見竟要求,退休俸、贍養金及遺屬年金,應依消費者物價指數調整。就此,退伍除役人員及其遺族所受保障程度,反較現役人員高,寧非輕重失衡?
  3. 多數意見認:「國家自有維持依系爭條例重新核定之 退除給與之財產上價值,不隨時間經過而產生實質減少之義 務」。若貫徹其主張,豈非每年皆須調整退除給與?依近年來 消費者物價指數平均年增率約1%計算,年改效果將因退除 給與之相應調整而大打折扣,恐與年改之目的齟齬。多數意見雖僅要求於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整退休俸、贍養金及遺屬年金,容設有調整之緩衝時間,但根本問題並未化解。
  4. 多數意見所以主張退休俸、贍養金及遺屬年金應隨消費者物價指數調整,係為維持依系爭條例重新核定之退除給與之財產上價值,而其立論前提則在於認定系爭條例第26條設定之俸率(退休所得替代率)為現階段合理俸率,乃改革之目的,應予貫徹,方能與改革初衷一致,符合憲法上體系正義之要求。然對於俸率設定之審查,本號解釋採寬鬆標準,而承認其合理性,非謂系爭條例第26條設定之俸率,尤其是據以核定之退除給與之財產上價值,乃現階段唯一之合理選項,不容有任何變動。多數意見立論之前提未能確立,所獲致退休俸、贍養金及遺屬年金應隨消費者物價指數調整之結論,自有待商榷;其對系爭條例第39條第1項前段規定與系爭條例改革初衷不盡一致之批評欠缺根據,對體系正義之要求亦流於空疏。
  5. 年改之最終目標,在於確保退撫制度永續發展、退撫基金永續經營。107年之修法僅係階段性改革,為逐步達成 最終目標,不排除再度修法。此次修法後,一般退伍除役人 員之退除給與仍高於維持基本生活所需(即編制內委任一職等一級公務人員月俸額,本院釋字第280號解釋參照),所謂最低保障金額,亦然。原則上,今後修法只要遵守維持基本生活所需之底線,即無違憲之虞。同理,退除給與之財產上價值,因消費者物價指數變動而實質減少,即使政府未隨之調整,只要退除給與尚未低於維持基本生活所需,亦應不至於構成違憲。
  6. 多數意見要求「相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定,於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整退休俸、贍養金及遺屬年金」。所稱無論是「儘速」、「達一定百分比」或「適時」,語意均具彈性,讓相關機關對退休俸、贍養金及遺屬年金之調整要件與時機,保有判斷或裁量空間,可見實際主導權仍操諸政治部門。蓋這類事項本適合由政治部門決定,司法部門不宜置喙;多數意見採取此等說法,乃不得不然。事實上,系爭條例第59條已規定:「本條例修正施行後,行政院應會同考試院建立年金制度監控機制,五年內檢討制度設計與財務永續發展,之後定期檢討。」系爭條例施行細則第48條第1項更明定:「本條例第三十九條所定退伍除役人員或遺族所領退休俸、贍養金或遺屬年金給付金額之調整機制,應於中央主計機關發布之消費者物價指數累計成長率達正、負百分之五時,或至少每四年,由國防部組成專業評估小組,綜合考量國家整體財政狀況、經成長率、人口成長率與平均餘命,及退撫基金準備率與其財務投資績效後,擬具評估報告或調整方案後,由行政院會同考試院核定公告。」上開規定顯示,系爭條例本身及其授權訂定之施行細則,業有相關機制之設計。相關機關早就體認,系爭條例第39條第1項前段規定雖然表面上係授權政府「得」調整退休俸、贍養金及遺屬年金,其實是課以政府於一定條件下「應」予調整之義務與責任。職是之故,多數意見不免受畫蛇添足之譏。
  7. 退除給與是否調整?何時調整?事涉複雜而專業之財政、經濟及社會政策,較適合由政治部門綜合考量各種因素後決定之,司法部門不宜輕易介入,乃至越俎代庖。而且,政治部門之決定,或有當與不當問題,但尚不會因此即生合憲與否問題。
  8. 最後,對於系爭條例第39第1項前段規定之合憲 性,聲請人本未爭執,多數意見係以該規定與系爭條例第26條具有重要關聯性為由,一併納入審查範圍。就此,多數意 見顯然採取司法積極主義立場,主動介入政治部門之決斷。惟年金制度屬高度政策形成之領域,違憲審查機關進行有關 審查時,允宜保持謙抑態度,對具民主正當性之政治部門之決斷,多予尊重,儘量避免從事憲法判斷,更遑論為違憲之解釋。詎知多數意見非但不避諱「訴外裁判」之嫌,且積極 挑戰政治部門之決斷,質疑其合憲性,不免有欠穩健,實非允當。