釋字第786號【公職人員利益衝突迴避法法定罰鍰最低額是否過苛案】
  • 重要性:
解釋日期: 2019/12/13 上午 12:00:00
解釋爭點: 中華民國89年7月12日制定公布之公職人員利益衝突迴避法第14條及第16條規定,以新臺幣100萬元為罰鍰最低額,是否過苛而牴觸憲法?
解釋文:
中華民國89年7月12日制定公布之公職人員利益衝突迴避法第14條前段規定:「違反第7條……規定者,處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰」同法第16條規定:「違反第10條第1項規定者,處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰。」惟立法者未衡酌違規情節輕微之情形,一律處以100萬元以上之罰鍰,可能造成個案處罰顯然過苛而有情輕法重之情形,不符責罰相當原則,於此範圍內,牴觸憲法第23條比例原則,與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,不予適用。又本解釋聲請案之原因案件,及適用上開規定處罰,於本解釋公布之日尚在行政救濟程序中之其他案件,法院及相關機關應依本解釋意旨及107年6月13日修正公布之公職人員利益衝突迴避法規定辦理。
解釋理由書:

事實背景

1.聲請人一審理該院99年度訴字第1230 號公職人員利益衝突迴避法事件,略以:該事件原告擔任國家通訊傳播委員會(下稱通傳會)委員,於95年6月間推薦其姊夫至通傳會擔任駕駛,嗣經行政院移請監察院處理,並經監察院調查後認定違反行為時89年7月12日制定公布之公職人員利益衝突迴避法(下稱 89年利益衝突迴避法)第7條規定,使關係人獲取 該法第4條規定之非財產上利益,乃依該法第14條前段規定:「違反第7條……規定者,處新臺幣100 萬元以上500萬元以下罰鍰」(下稱系爭規定一)處以罰鍰新臺幣(下同)100萬元。原告不服,提起訴願被駁回,提起行政訴訟。聲請人一認其審判應適用之系爭規定一有牴觸憲法之疑義,裁定停止訴訟程序,於 101 年 1 月向本院聲請解釋。

2. 聲請人二審理該院103年度訴字第1096號公職人員利益衝突迴避法事件,略以:該事件原告擔任鄉公所建設課課長,為公職人員財產申報法第2條之主管人員,屬89年利益衝突 迴避法第2條所定之公職人員,其配偶自88年起擔任該鄉公所建設課臨時人員,為該法第3條第1款所定關係人。原告於98年至102年自行評核其配偶之考績,使其配偶獲考列甲 等,而獲取年終獎金及續僱之利益,違反該法規定,法務部就其3次違規行為依該法第16條規定:「違反第10 條第1項規定者,處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰。」(下稱系爭規定二)、行政罰法第8條但書、第18條第3項及第25條規定,各酌減至法定罰鍰金額最低額三分之一,併處原告罰鍰100萬元。原告不服,提起訴願被駁回,提起行政訴訟。聲請人二認其審判應適用之系爭規定二有牴觸憲法之疑義,裁定停止訴訟程序,於104年3月向本院聲請解釋。

3. 聲請人三審理該院107年度訴字第31號公職人員利益衝突迴避法事件,略以:該事件原告前任職臺南市文化資產管理處文物管理及行政組組長期間,辦理「樹谷文物清點工作招募工讀生」案,預計招募4名大學工讀生,時薪115元。原 告要求承辦人員錄取其岳父擔任工讀生,經法務部認有違反89年利益衝突迴避法第7條規定,依系爭規定一處原告罰鍰100萬元。原告不服,提起訴願被駁回,提起行政訴訟。聲請人三認其審判應適用之系爭規定一有牴觸憲法之疑義,裁定 停止訴訟程序,於107年11月向本院聲請解釋。

 4. 上開三件聲請案所聲請解釋之系爭規定一與系爭規定二,均涉及違反89年利益衝突迴避法規定而處最低100萬元罰鍰 之問題,所主張之憲法疑義均相同,爰併案審理。

系爭規定:

1.公職人員利益衝突迴避法(即89年7月12日制定公布者,下稱89年利益衝突迴避法)第7條規定:「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法,圖其本人或關係人之利益。」使關係人獲取該法第4條第3項規定之其他人事措施之非財產上利益,乃依該法第14條前段規定:「違反第7條……規定者,處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰」(下稱系爭規定一)

 

2. 公職人員利益衝突迴避法第16條規定:「違反第10條第1項規定者,處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰。」(下稱系爭規定二)

解釋理由書(節錄)

      聲請人臺北高等行政法院第七庭法官(下稱聲請人一)審理該院99年度訴字第1230號公職人員利益衝突迴避法事件,略以:該事件原告擔任國家通訊傳播委員會(下稱通傳會)委員,於95年6月間推薦其姊夫至通傳會擔任駕駛,藉由人力外包公司僱用,再以派遣人員方式至通傳會任職。嗣經行政院移請監察院處理,並經監察院調查後認定違反行為時公職人員利益衝突迴避法(即89年7月12日制定公布者,下稱89年利益衝突迴避法)第7條規定:「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法,圖其本人或關係人之利益。」使關係人獲取該法第4條第3項規定之其他人事措施之非財產上利益,乃依該法第14條前段規定:「違反第7條……規定者,處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰」(下稱系爭規定一)處以罰鍰新臺幣(下同)100萬元。原告不服,提起訴願被駁回,提起行政訴訟。聲請人一認其審判應適用之系爭規定一,對違反同法第7條規定者,處最低100萬元罰鍰,有牴觸憲法第15條及第23條之疑義,乃裁定停止訴訟程序,向本院聲請解釋憲法。

聲請人臺北高等行政法院第三庭法官(下稱聲請人二)審理該院103年度訴字第1096號公職人員利益衝突迴避法事件,略以:該事件原告自94年3月起擔任嘉義縣梅山鄉公所建設課課長,自97年10月1日起為公職人員財產申報法第2條第1項第12款所定之建築管理、工商登記及都市計畫業務之主管人員,屬89年利益衝突迴避法第2條所定之公職人員,其配偶自88年起擔任該鄉公所建設課臨時人員(101年期間每月薪資1萬8,780元),為該法第3條第1款所定關係人。原告於98年至102年自行評核其配偶之考績,使其配偶之97年度至101年度均獲考列甲等,而獲取年終獎金及續僱之利益,違反該法第6條及第10條第1項規定,其中97年度及98年度考績部分之違規行為已罹裁處時效,99年度至101年度考績部分,法務部考量原告表示不瞭解人事相關法令及年終考核屬其他人事措施,嗣後自行向政風機構報備,可非難性較低,就其3次違規行為依該法第16條規定:「違反第10條第1項規定者,處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰。」(下稱系爭規定二)、行政罰法第8條但書、第18條第3項及第25條規定,各酌減至法定罰鍰金額最低額三分之一,併處原告罰鍰100萬元。原告不服,提起訴願被駁回,提起行政訴訟。聲請人二認其審判應適用之系爭規定二,對違反同法第10條第1項規定者,處最低100萬元罰鍰,有牴觸憲法第15條及第23條之疑義,乃裁定停止訴訟程序,向本院聲請解釋憲法。

聲請人臺北高等行政法院第七庭法官(下稱聲請人三)審理該院107年度訴字第31號公職人員利益衝突迴避法事件,略以:該事件原告前任職臺南市文化資產管理處文物管理及行政組組長期間,辦理「樹谷文物清點工作招募工讀生」案,預計招募4名大學工讀生,工作期間自103年7月14日起至同年8月15日止,每週3日,每日8小時,時薪115元。原告要求承辦人員錄取其岳父擔任工讀生,經法務部認有違反89年利益衝突迴避法第7條規定,依系爭規定一處原告罰鍰100萬元。原告不服,提起訴願被駁回,提起行政訴訟。聲請人三認其審判應適用之系爭規定一未考慮個案之具體情況,皆處以100萬元以上之罰鍰,於具體個案之適用上顯然過苛,不符責罰相當原則,致生違反憲法比例原則,過度侵害人民財產權,有牴觸憲法第7條、第15條及第23條之疑義,乃裁定停止訴訟程序,向本院聲請解釋憲法。

        上開三件聲請案均核與本院釋字第371號、第572號及第590號解釋所示法官聲請釋憲之要件相符,應予受理。且所聲請解釋之系爭規定一與系爭規定二,均涉及違反89年利益衝突迴避法規定而處最低100萬元罰鍰之問題,所主張之憲法疑義均相同,爰併案審理作成本解釋,理由如下:

        憲法第15條保障人民之財產權,國家對人民財產權之限制應符合憲法第23條比例原則。對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰,涉及對人民財產權之限制,其處罰應視違規情節之輕重程度為之,俾符合憲法責罰相當原則。立法者針對應予非難之違反行政法上義務行為給予處罰,而預留視違規情節輕重而予處罰之範圍,固屬立法形成自由,原則上應予尊重。惟所設定之裁量範圍仍應適當,以避免造成個案處罰顯然過苛而有情輕法重之情形。系爭規定一及二係對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰,核屬對憲法第15條保障人民財產權所為之限制,其限制應符合比例原則與責罰相當原則。

        89年利益衝突迴避法之立法目的在於促進廉能政治、端正政治風氣,有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送(89年利益衝突迴避法第1條規定參照),以維護人民對公職人員廉潔操守及政府決策過程之信賴。該法第6條規定:「公職人員知有利益衝突者,應即自行迴避。」第7條規定:「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法,圖其本人或關係人之利益。」第10條第1項規定:「公職人員知有迴避義務者,應依下列規定辦理:……二、其他公職人員應停止執行該項職務,並由職務代理人執行之。」系爭規定一及二對違反前開規定者處以罰鍰,以防範公職人員憑恃其在政府機關任職所擁有之權力或機會,取得較一般人更為優越或不公平之機會或條件,將利益不當輸送給自身或關係人,其立法目的洵屬正當,手段有助於上開立法目的之達成,且系爭規定一及二授權主管機關在100萬元以上、500萬元以下之範圍內,決定課處之罰鍰金額,尚可認為係為達上開重要立法目的之必要手段。然系爭規定一及二固已預留視違規情節而予處罰之裁量範圍,惟立法者未衡酌違規情節輕微之情形,一律處以100萬元以上之罰鍰,縱有行政罰法減輕處罰規定之適用,仍可能造成個案處罰顯然過苛而有情輕法重之情形(例如:對於進行短期、一次性之低額勞務採購或所涉利益較小者課處最低100萬元罰鍰),不符責罰相當原則,於此範圍內,牴觸憲法第23條比例原則,與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,不予適用。

        107年6月13日修正公布之公職人員利益衝突迴避法(下稱107年利益衝突迴避法)將系爭規定一所規範事項修正為第17條,調整罰鍰金額為「新臺幣30萬元以上600萬元以下」,並將系爭規定二所規範事項修正為第16條第1項,降低罰鍰金額為「新臺幣10萬元以上200萬元以下」,其修正理由均為「高額行政罰鍰固能嚇阻公職人員不當利益輸送,但觀之法務部近年審議並裁罰案例,並為符憲法第23條比例原則,爰下修罰鍰基準」(立法院公報第107卷第56期院會紀錄第512頁及第513頁參照)其修法理由與本解釋意旨相符。基此,本解釋聲請案之原因案件,及適用上開規定處罰,於本解釋公布之日尚在行政救濟程序中之其他案件,法院及相關機關應依本解釋意旨及107年利益衝突迴避法規定辦理。

 

【釋字第786解釋重點摘要】

  1. 憲法第15條保障人民之財產權,國家對人民財產權之限制應符合憲法第 23 條比例原則。對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰,涉及對人民財產權之限制,其處罰應視違規情節之輕重程度為之,俾符合憲法責罰相當原則。立法者針對應予非難之違反行政法上義務行為給予處罰,而預留視違規情節輕重而予處罰之範圍,固屬立法形成自由,原則上應予尊重。惟所設定之裁量範圍仍應適當,以避免造成個案處罰顯然過苛而有情輕法重之情形。系爭規定一及二係對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰,核屬對憲法第15條保障人民財產權所為之限制,其限制應符合比例原則與責罰相當原則。
  2. 目的合憲性與比例原則之適當性審查 :

89 年利益衝突迴避法之立法目的在於促進廉能政治、端正政治風氣,有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送(89 年利益衝突迴避法第 1 條規定參照),以維護人民對公職人員廉潔操守及政府決策過程之信賴。系爭規定一及二對違反〔同法第6條、第7條及第 10條第1項〕規定者處以罰鍰,以防範公職人員憑恃其在政府機關任職所擁有之權力或機會,取得較一般人更為優越或不公平之機會或條件,將利益不當輸送給自身或關係人,其立法目的洵屬正當,手段有助於上開立法目的之達成,

  1. 比例原則之必要性審查:

且系爭規定一及二授權主管機關在100萬元以上、500萬元以下之範圍內,決定課處之罰鍰金額,尚可認為係為達上開重要立法目的之必要手段。

  1. 比例原則之均衡性審查:

然系爭規定一及二固已預留視違規情節而予處罰之裁量範圍,惟立法者未衡酌違規情節輕微之情形,一律處以100萬元以上之罰鍰,縱有行政罰法減輕處罰規定之適用,仍可能造成個案處罰顯然過苛而有情輕法重之情形(例如:對於進行短期、一次性之低額勞務採購或所涉利益較小者課處最低100萬元罰鍰),不符責罰相當原則,於此範圍內,牴觸憲法第23條比例原則,與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,不予適用。

  1. 107年6月13日修正公布之公職人員利益衝突迴避法(下稱107年利益衝突迴避法)將系爭規定一所規範事項修正為第17條,調整罰鍰金額為「新臺幣30萬元以上600萬元以下」, 並將系爭規定二所規範事項修正為第16條第 1 項,降低罰鍰金額為「新臺幣10萬元以上200萬元以下」,其修正理由均 為「高額行政罰鍰固能嚇阻公職人員不當利益輸送,但觀之法務部近年審議並裁罰案例,並為符憲法第23條比例原則, 爰下修罰鍰基準」(立法院公報第107卷第56期院會紀錄第512頁及第513頁參照)其修法理由與本解釋意旨相符。基此,本解釋聲請案之原因案件,及適用上開規定處罰,於本解釋公布之日尚在行政救濟程序中之其他案件,法院及相關機關應依本解釋意旨及107年利益衝突迴避法規定辦理。

 

【釋字第786號解釋黃虹霞大法官協同意見書重點摘要】

四、本件解釋首度宣告立法對罰鍰下限之裁量違憲,具意義:

在過往本院之諸多解釋中固引用比例原則審查,而且其中有超過4成認為違憲,但沒有指摘立法對罰鍰下限裁量違反比例原則者。而本件解釋則是首例認原屬立法裁量之系爭規定一及二之裁罰下限金額過高,違反比例原則而為違憲,就此而言,本件解釋不但再次肯定立法裁量在本院違憲審查範圍內,而且進一步肯定立法裁量也如行政裁量般須符合比例原則,否則會被宣告為違憲。本件解釋因而特具意義。或有謂本件是否有侵害立法權而有違反三權分立之疑義?尤其本院與普通法院同屬司法體系,普通法院中之行政法院體系向尊重行政機關之裁量。惟本院職司基本人權保障,司法是正義最後一道防線,任何權利或權力均不得濫用,乃當然之理!而檢視公權力有無濫用,比例原則無疑為重要基準!就行政權有無濫用,立法者基於人權保障之意旨,經由行政程序法第 7 條規定以比例原則檢視之,即以此制衡行政權。同理,司法為保障人權尤其本院為保障基本人權,自然也得以比例原則審查立法行為,包括立法裁量在內,原不生侵害立法權而有違三權分立之問題。更何況就系爭規定一及二言,立法者並已於該等二規定107年修法時自承系爭二規定不符憲法第23條比例原則(詳見本件解釋理由書末段)在案,即就本件爭議言,兩院基於人權保障之見解正相一致。

至於本院前此尊重立法形成自由部分,固為司法謙抑之表現,但基本人權之保障原則上應係本院無可退卻之底線,尊重立法裁量與基本人權保障間,本院只能選擇基本人權保障!從而系爭二規定之原100萬元裁罰下限如屬過苛,而違 反比例原則,則本院自應捨立法裁量之尊重,而宣告系爭二規定之裁罰下限違憲。

 

五、系爭二規定之裁罰下限過苛,於此範圍內,系爭二規定違憲

系爭規定一係針對公職人員「假借職務上權力、機會或方法,圖本人或關係人利益」之行為,系爭規定二則係針對公職人員「知有利益衝突應自行迴避而未自行迴避」之行為, 分別所為之處罰。雖然由公職人員利益衝突迴避法第2條及第 3 條關於該法所稱公職人員及關係人範圍之規定可知,並非所有公職人員及其關係人均在適用範圍,故本法應該寓有係為處罰較高層級之非輕微之謀取本人或其關係人私利意旨,違反系爭二規定之罰鍰乃從100萬元(超過年基本工 資之 4 倍)起跳。但因系爭二規定所規範行為廣泛,不是按關係人是否具 公務員身分作區分(不是以公務員或非公務員身分關係為客體,而是以財產或非財產利益作區分),所涉利益大小差別可能很大(本件原因案件俱為基層工作之勞動契約關係,所涉 及者為微薄之勞動對價),而該法沒有排除輕微案件處罰之 規定,也沒有類似刑法第59條賦予法院酌量減輕最低罰鍰 之規定,充其量只能於若為不知法規之情形,依行政罰法第8條及第18條規定減輕罰鍰。因此,乃有聲請人等法官認為 原因案件之情很輕而罰太重,不忍遽下裁判,故而為本件聲請之情事(原因案件一及三之關係人俱已付出其勞力,單從國家收支角度言,國家未受金錢上不利益;而且關係人所得 者充其量是基層工作交易機會利益,最多是基層工作交易機會不平等。而原因案件二則也只涉及約當基本工資之考績獎金及基層工作交易機會而已。在基層工作缺工之實況下,類 此情形應均屬輕微,且其等單月所涉金額與最低罰鍰 100 萬 元相較,三案應分別為最低罰鍰之30分之 1、50 分之 1 及 90 分之 1)。此種情形按最低罰鍰處罰,係屬過重之處罰,其 為過苛,至為明顯。聲請人苦民所苦,本席本司法為民之旨,爰亦認系爭二規定之罰鍰下限違反憲法第23條之比例原則,故違憲。

 

 

【釋字第786號解釋蔡宗珍大法官提出之不同意見書摘要,呂太郎大法官加入貳、二部分】

壹、本號解釋之法官釋憲聲請案,均不符釋字第371、572號 解釋所闡釋之法官聲請釋憲要件,理應不受理

一、法官聲請釋憲制度應嚴其受理要件 法官聲請釋憲制度是憲法審判制度的重要特色之一,其制度意義首先在於彰顯與維護憲法優位性,包括法院在內的所有國家權力均應遵循憲法規範;而其目的,則在於確保立法者之權威與司法權之一致性,就此而言,釋憲機關於法官聲請釋憲程序所承擔之任務,毋寧是解決審理個案之法院與立法者於憲法規範下權力行使之衝突,憲法守護者之任務相對隱微。另一方面,法官聲請釋憲制度亦可化解各級法院法官就作成個案裁判所須適用之重要法律發生違憲確信之困境。然而,不容忽視的是,法官聲請釋憲制度不但帶來個案承審法官與具有直接民主正當性之國會立法間之緊張關係, 更因其須以先決問題之形式聲請釋憲機關解釋認定,勢必須先停止審判,因而亦直接影響訴訟當事人享有受及時審判之訴訟權益。基此,創設我國各級法院法官聲請釋憲制度的釋字第371號解釋,一方面基於憲法優位原則,明示法官對於依法公布施行之法律,應以其為審判之依據,不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用;另一方面,則確立審理個案之法官須具體說明其對應適用法律之違憲確信之理由,裁定停止訴訟程序,以該法律是否違憲為先決問題,聲請釋憲。釋字第572號解釋進一步補充法官聲請釋憲之要件要求,個案審理法院欲停止審判聲請釋憲,除應就個案所應適用且於該案件之裁判結果有影響之法律有違憲確信,並有客觀上形成法律違憲確信之具體理由外,尚要求須為最後手段,亦即「系爭法律有合憲解釋之可能者」,即尚難謂有停止審判、逕行聲請釋憲之正當性。

 

二、引發本號解釋之法官聲請釋憲案,就處罰規定所據之法定構成要件,尚難謂已善盡法律合憲性解釋之義務,不應受理

 

引發本號解釋的3件高等行政法院法官聲請釋憲案,均直接且單獨針對行政處罰規定所為,亦即主張 89 年公職人 員利益衝突迴避法(下稱利衝法)第 14 條或第 16 條(下統 稱系爭規定)所定法定罰鍰最低額 100 萬元之規定違憲,其 違憲理由不外為「未區分規範對象一律處以鉅額罰鍰違反比例原則」、「未考慮個案之具體情況皆以 100 萬元作為裁罰之下限,於具體個案之適用上顯然過苛,而流於恣意,不符罪 責相當原則」,簡要地說,大抵主張系爭規定以 100 萬元作為法定罰鍰最低額,造成個案處罰過苛,違反比例原則而違憲。 暫不論作為釋憲標的之法律規定嗣後業經修正,僅以提出釋

 

憲案之時點來看,此 3件法官聲請釋憲案是否合於釋字第 371 號、第 572 號解釋所揭示之聲請要件,實大有商榷餘地。 涉及行政罰之法律規範,可依其法律屬性而分為課予行 政法上義務之要件規範(義務課予規範),與就違反行政法 上義務之行為施以處罰之處罰規範(或稱制裁規範)。行政罰法定主義(行政罰法第 4 條參照)下,行政法上處罰規範 必有其所植基之義務課予規範,而義務課予規範原則上即為 處罰規範法律效果之構成要件;罰鍰處罰規定亦必有其據以 處罰之構成要件。以系爭規定而言,其義務課予規範即分別 為利衝法第 7 或 8 條以及第10條第1項,有權機關欲就違 規事件對當事人裁罰者,即須以處罰構成要件該當為前提, 進而於系爭規定所授予之裁量權範圍內作成裁罰處分。受處 罰人對此所提起之撤銷訴訟,承審法官應就該裁罰處分之違法性進行審查認定,其所準據之法律規範,以本號解釋之聲請案而言,即應包括屬義務課予規範之 89 年利衝法第 7 或 8 條、第 10 條第 1 項,以及屬處罰規範之系爭規定。系爭規定 所設定之罰鍰額度範圍是否妥適,自無從逸脫處罰構成要件ㄆ而獨立論斷;換言之,處罰構成要件之解釋適用結果,直接 牽動處罰規定之評價。個案承審法官欲主張系爭規定違憲, 依釋字第 572 號解釋揭示之意旨,理應先以法律合憲性解釋 等方法,就原因案件事實是否確屬處罰規定涵蓋範圍乙節, 予以解釋或補充,據以判定原因案件所涉裁罰處分是否違法 而應予撤銷。然而,從釋憲聲請意旨與內容來看,聲請人等 顯然均將 89 年利衝法第 7 或 8 條、第 10 條第 1 項規定於各 該原因案件之適用視為理所當然或毫無爭議,無視於法條用 語中本存有須進行個案性具體評價始得適用之不確定法律 概念(如第 7 條之「職務上之權力、機會或方法」、「圖…… 之利益」;第 8 條之「關說、請託或以其他不當方法」、「圖……之利益」)或有事物範圍解釋認定之必要性與空間者(如第 10 條第 1 項第 2 款所稱「該項職務」)。聲請人之所以如此, 也許與中央主管機關就各類爭議案型都曾作過相關函釋有關。然而,相關主管機關就該等法律規定所為之行政命令與函釋,法官於審判案件時,本即可表示適當之不同見解,並 不受其拘束(釋字第 137、216 號解釋)。若承審法官於裁定 停止訴訟程序聲請釋憲前,未能以法律合憲性解釋等方法, 盡力排除其對應適用法律之違憲疑慮,則此等法官之釋憲聲請,實難謂已屬維護立法者權威與司法權一致性之最後手 段,亦難謂已提出合於釋字第572號解釋所稱客觀上形成確 信法律為違憲之具體理由。

 

三、法官聲請釋憲案作成解釋前,作為釋憲標的之相關法律規定已因法律修正而失效者,針對舊法聲請之釋憲案,即應不受理

 

有效施行的法律始終是民主法治國家的象徵與核心指標。法律之修正或廢止,以新法取代舊法,亦為最新民意之彰顯,原則上應為法治之準據。法官聲請釋憲制度既為維護 立法者權威與司法權之一致性,釋憲標的自應為法官有遵守義務之有效法律。法律經修正後,舊法為新法所取代,除非法律另設過渡條款或有特別規定,舊法規範效力原則上即應歸於消滅,法官之遵守義務原則上亦歸於消滅,自斯時起,實已不具為釋憲標的之正當性與實益。此於處罰性法律修正後,處罰範圍縮減或處罰內容減輕之情形尤然。此外,法官聲請釋憲案之憲法解釋,並無所謂個案救濟效力,自無基此考量而仍須受理嗣後因修法而失效之法律規定之理。

 

本號解釋所涉及之系爭規定,業於107年12月13日失效,本號解釋所涉釋憲聲請案實已無作成解釋之必要。何況新修正之利衝法就違反相關規定行為之法定罰鍰最低額已由立法者自主地大幅降低,聲請釋憲之原始目的實質上已相當程度獲得實現。基於法官聲請釋憲制度之目的與權力分立原則,本號解釋所涉釋憲聲請案實應不受理。

 

貳、本號解釋理由就個案應適用法律之指示,不但欠缺理 據,且屬「未經聲請所為解釋」

一、 憲法解釋效能之夾帶走私?

本號解釋不顧所涉釋憲聲請實應不予受理,終究仍依釋憲聲請意旨,就已失效之利衝法舊規定作成違憲認定,「應不予適用」。本號解釋若止步於此,則此號憲法解釋之效能恐極其有限,蓋本號解釋聲請釋憲者是個案承審法官,如前所言,基於法官聲請釋憲案所作成之憲法解釋並不具且無需有個案救濟效力,與人民聲請釋憲並獲有利之解釋者,大不相同。於通常情形,就法官聲請釋憲案所作成之憲法解釋宣告法律違憲者,除非解釋中另有宣示,否則即應自解釋公布日起生效,有拘束全國各機關及人民之效力,非僅侷限於釋憲聲請案之原因事件。而此等拘束力乃憲法解釋之一般性效力,毋須於各號解釋中再予宣示。然本號解釋宣告違憲之法 律規定於作成解釋前即已失效,因此,本號解釋對於利衝法相關規定所作之違憲宣告,幾已無實益,即便對於本號解釋之釋憲聲請案所涉之訴訟程序亦是如此。凡於利衝法修法前 即存在尚未終結之事件,只要涉及利衝法有變更之規定,即有因行為後法律有變更所生之選定準據法問題,此與本號解釋之效力無涉。換個角度來說,假設本號解釋認定利衝法相關規定並未牴觸憲法,則解釋之效力與影響亦無有不同。換言之,利衝法舊法即便未遭違憲宣告,亦已於新法生效時失其效力,而法律有變更時,即有定個案應適用之準據法問題。

也許正因對於已失效法律為違憲宣告已無實益,本號解釋遂又逕行指示「本解釋聲請案之原因案件,及適用上開規定處罰,於本解釋公布之日尚在行政救濟程序中之其他案件,法院及相關機關應依本解釋意旨及 107 年 6 月 13 日修 正公布之公職人員利益衝突迴避法規定辦理。」查其理據,卻僅以 107 年利衝法修正規定之「修法理由與本解釋意旨相符」為由。然如前所言,法律有變更時,於行政程序與訴訟救濟程序中應如何適用,另有所應適用之準據法選定規範, 並非利衝法之類實體法所得置喙。是則,利衝法新法修正理由與本解釋意旨相符,實無法導出本解釋聲請案之原因案件 以及其他於解釋公布日尚在行政救濟程序之案件均可依利 衝法新法辦理之結論!本號解釋於未經聲請之情況下,逕就 法院以及行政救濟程序相關案件之審理,指定其應適用之法律,其涉入個案程度恐已屬空前!這是否意味著某種憲法解 釋效能之夾帶走私?此種以夾帶走私方式導入的憲法解釋效能,究竟將是鞏固憲法解釋之權威性,還是會逐漸渙散憲 法解釋之內在體系架構?

 

二、 問題癥結在於行政罰法第5條

本號解釋涉及行政罰之義務課予規範與處罰規範,此類行政罰規範之適用及其合法性控制問題,自行政罰法施行之始,即潛藏著一個與法治國原則有所扞格之鉅大難題,即行 政罰法第5條規定之解釋、適用問題。本號解釋之所以就已失效法律作成違憲宣告,且「不得不」夾帶走私個案準據法之指示,關鍵癥結恐亦在此。行政罰法第5條規定:「行為後法律或自治條例有變更者,適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前法律或自治條例有利於受處罰者,適用最有利於受處罰者之規定。」由於條文明文規定行為後法律或自治條例有變更者, 應適用「行政機關最初裁處時」之法律或自治條例,僅於裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者,適用最有利於受處罰者之規定。目前實務上一般的解釋,無論原處分機關、訴願機關還是行政法院,於行為後發生法律變更之情形,原則上均以裁處機關最初裁處之法律為原則上之準據法,例外則為最初裁處前之法律,即行為時或行為後至最初裁處前之較有利法律。在此等相對依循法條文義所為解釋下,可能已在原處分機關與行政救濟機關間擺盪與延宕經年之行政裁罰個案爭議,即使歷經多次準據法律變更,而依目前實務見解,該個案之準據法卻可能仍是最初裁處時之法律,即便該法律於最初裁處後之變更是對被處罰人較有利亦同,其違憲性實屬顯然!以本號解釋所涉之釋憲聲請案來說,3件釋憲聲請案之原因案件所適用之利衝法,均於審判程序中變更為對受處罰人較有利之規定,惟依行政罰法第5條之規定,於行政機關裁處後法律始出現有利之變更者,對前此之原因案件並不適用。以刑法第2條第1項規定對照來看,更可見行政罰法第 5 條規定之荒謬性:若刑事法官就某刑事處罰規定聲請釋憲,於釋憲程序終結前,該刑事處罰規定出現有利於行為人之變更者,若釋憲案遭不受理,法官續行審判程序後,自然應適用最有利於行為人之新法為審判準據法。對人民之人身自由等基本權之侵害尤為重大之刑罰準據法之決定指標,尚明確納入行為後、審判程序終結前最有利於行為人之法律,何以行政罰之處罰程序與行政救濟程序竟一律以行政機關最初裁處時或裁處前之法律為據?或許,為迴避此一難題,才是多數意見支持本號解釋之實質考量。