論行政法上之歸責原則

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子辛

 

歸責之原則為何,儘管歸責這個用語在法律規定中經常會出現,不論是民法等法律的規定之中亦能發現其蹤跡,然而在行政法領域之中其實這個原則很少被討論,並不是在行政法領域之中不會有歸責原則之適用,而是一直都沒有一套專屬於行政法領域的規則原則,此外法律中都沒有明確的給與所謂歸責一個定義性的原則。而何謂「歸責」?這個常見的法律用語,在法律中也一直沒有給與明確的定義,若從字面文意來解釋,大概可以解釋成「歸誰負責」,也就是說在這個錯誤、這個損害或是這個罪刑是要歸給誰來負責。而歸責原則就是要歸誰負責的原則,如民法損害賠償中,無論其請求權基礎為何,損害賠償責任的成立,須均有得將損害歸由加害人負責的理由,學說上稱為「歸責原則」[1]。然而在不同的法律領域的歸責原則都有些許之不同,而行政法領域之中之歸責原則為何,故本論文將先從介紹其他法領域之歸責原則後,再來討論行政法領域的歸責原則。

 

一、民法上之歸責原則

民法的歸責原則分成兩種,即侵權行為法之歸責原則取決於立法政策考量,契約責任則為契約風險分配之問題,基於契約自由原則,主要取決於當事人之明示或默示之約定內容[2]。以下即分別針對兩種不同的歸責原則為介紹:

 

(一)侵權責任之歸責原則

在侵權行為法上,使加害人應為負責之理由有三:(1)加害人有故意過失;(2)基於衡平考量;(3)加害人占有或所有具為害性的物品,或經營有危險性的企業[3]

1. 過失責任[4]:過失責任即因「故意或過失」不法侵害他人權利時,應就所生的損害,負賠償責任。

2. 衡平責任[5]:加害人雖無過失,法律基於衡平的考量,規定法院得依被害人的聲請,斟酌雙方當事人的經濟情況,令加害人為一部或全部的損害賠償。

3. 無過失責任(危險責任)[6]:無過失責任亦不以行為人的故意或過失為要件,係以特定危險的實現為歸責理由。

 

(二)契約責任之歸責原則[7]

契約責任,指不履行契約上義務所生的責任,有給付不能、給付遲延及不完全給付三種態樣,其責任的成立須有可歸責事由。此說可歸責事由可分成過失責任及無過失責任:

1. 過失責任:債務人應就其故意或過失的行為負責。過失有重大過失、具體輕過失與抽象輕過失,究負何種過失責任,由當事人自行決定,或由法律依據契約類型而設規定。

2. 無過失責任:可歸責於債務人的事由,亦有非因故意或過失而發生的「事變」,其情形有二:(1)通常事變,指債務人雖盡其應盡的義務,而仍不免發生損害。(2)不可抗力,指外部襲來的事變,縱盡交易觀念上一切方法,亦不能防止其發生損害。

 

二、 刑法上的歸責原則

雖然刑法並無把歸責明文規定在條文之中,然而對刑法學說上,對於行為人是否要對於被害人受侵害之結果負責,仍有一些學說見解在處理,其中學說上最多討論的就是「客觀歸責理論」,故本文針對刑法上的歸責原則將以此原則為介紹之標的。客觀歸責理論其客觀之結果歸責的前提有三,以下將就這三個要件個別論述之[8]

 

(一)製造法所不容許的風險

客觀歸責的第一個判斷基準,是行為人的行為必須對行為客體製造了不被容許的風險。反之,行為與結果縱有因果關係,但該行為仍在法所容許的界限時,行為人即未製造出法律上具有重要性之風險,即便結果發生,亦不能歸責於行為人。

 

(二)實現不法風險

接下來是風險實現的檢驗,基本原則如下:行為與結果雖有因果關係,且行為人製造法所不容之風險,但須實現「該」不法風險,始可歸責;反之,若結果雖然發生,但並非基於「該」風險所導致者,則因無風險實現而不可歸責。依照本段原則而判定為不可歸責者,無庸再討論下述第三段規則構成要件效力範圍之問題。

 

(三) 構成要件效力範圍

客觀歸責體系的第三段規則是,僅僅在結果與肇事者間所製造的不被容許風險之間有因果關係,尚不足滿足客觀構成要件,必須此一結果落在避免危險的構成要件效力範圍之內,才有客觀歸責可言。具體而言,就是檢驗系爭結果是否屬於他人負責或自我負責的領域。

 

三、國家賠償法之歸責原則[9]

 

國家損害賠償責任之發生,依國家賠償法第2條[10]規定,以執行職務行使公權力之公務員有故意或過失為必要,此無論是在公務員積極作為或消極不作為造成人民損害者皆同。換句話說,國家損害賠償責任乃是不法行為責任之一種,其歸責原則採取過失責任,亦即必須是公務員在主觀上具有故意或過失,國家才負損害賠償責任,如無過失則國家不負損害賠償責任。而故意或過失所針對者係公務員違背其職務義務之行為,而非就其行為之加害作用,因此是否成立故意或過失,並非以公務員能預見損害之發生為必要。

 

而在民法侵權行為責任上,過失客觀化一般係指以善良管理人社會生活上之注意義務,作為過失判斷之依據,國家賠償法的過失客觀化則以「忠於職務的一般公務員」在該具體情形下典型的注意程度來判斷,而不考慮公務員之個別情況。換句話說,重點在於行政機關組織運作從客觀上判斷是否具有可歸責之事由;如具備可歸責事由,則可認為具有可歸責性而不再考量公務員個人之非難性。

 

四、行政罰法之歸責原則

 

按行政罰法第7條第1項[11]反面解釋,行政罰處罰故意或過失違反行政法上義務之行為。且按司法院大法官釋字第275號解釋:「人民因違反法律上義務而應受之行政罰,係屬對人民之制裁,原則上行為人應有可歸責之原因,故於法律無特別規定時,雖不以出於故意為必要,仍須以過失為其責任條件。」故可知在行政罰法上處罰之行政罰之歸責原則應為故意或過失。而其中之「故意」原則上係指「違反行政法上義務之構成要件事實」為準;而「過失」原則上以社會通念任係謹慎且認真之人為準,但如以依法行為人應具備特別的知識或能力者,則相應地提高其注意標準[12]

 

再按行政罰法第7條第2項[13]規定,係因組織體之行為仍須藉由其他代表人、管理人、職員、受僱人或從業人員為之,無法親自為之;且從業人員為一定行為時,往往是出自於組織體的意思決定,即便非出自於組織體之意思決定,組織體對於從業人員本有監督義務,故有系爭之規定[14]。蓋從行政罰法第7條規定可知行政罰之歸責對象不限於自然人,亦立法包括法人組織體。

 

另外因居於領導或指揮監督地位之自然人之責任問題經常成為制裁漏洞,為使居於領到或指揮監督地位之自然人負起應有之責任,立法上已所謂「轉嫁罰」之規定方式,此規定包括處罰對象由私法人等私法組織轉嫁至負責人或由行為人轉嫁至負責人。換言之,當法律單獨就私法人等私法組織之違反行政法上義務設處罰規定時,無論該違反行政法上義務之事實,係出於居於領導或指揮監督地位之人之行為,或係出於其他職員或從業人員之行為,均宜責令居於領導或指揮監督地位之人負起責任,與私法人等私法組織併受處罰。按行政罰法第15條第1、2項[15]規定,該條第1項規定即係居於領導或指揮監督地位之人自己行為所致,而第2項即因其違反所屬人員之監督義務所致。惟系爭條文規定未必免過分牽連,僅以故意或重大過失為限,普通過失(輕過失)未在歸責之範圍之內[16]

 

五、結論

因行政法上的歸責原則沒有一套獨立的原則,是以須考量行政法各法之特性,參考民法或刑法之相關理論,故在適用時須考量與民法或刑法之相關性來作為參考適用之依據。



[1] 王澤鑑(2005),〈損害賠償法的體系、請求權基礎、歸責原則及發展趨勢〉,《月旦法學雜誌》,第119期,頁133。

[2] 陳自強(2012),〈契約責任之歸責事由〉,《臺大法學論叢》,第41卷第1期,頁115-116。

[3] 王澤鑑,前揭註1,頁135。

[4] 王澤鑑(2002),《侵權行為法(一):基本理論一般侵權行為》,頁13-16,台北:自刊。

[5] 王澤鑑,前揭註1,頁136。

[6] 王澤鑑,前揭註4,頁17-20。

[7] 本段參王澤鑑,前揭註1,頁134-135。

[8]林鈺雄(2003),〈客觀不法構成要件(下):因果關係與客觀歸責〉,《月旦法學教室》,第13期頁49-53。

[9] 本段參蕭文生(2013),〈國家賠償責任之歸責原則:最高法院99年度台上字第836號民事判決〉,《月旦裁判時報》,第21期,頁90-92。

[10] 國家賠償法第2條:「本法所稱公務員者,謂依法令從事於公務之人員。

公務員於執行職務行使公權力時,因故意或過失不法侵害人民自由或權利者,國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務,致人民自由或權利遭受損害者亦同。

前項情形,公務員有故意或重大過失時,賠償義務機關對之有求償權。」

[11] 行政罰法第7條第1項:「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者,不予處罰。」

[12] 林錫堯(2005),《行政罰法》,頁87,台北:元照。

[13] 行政罰法第7條第2項:「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者,其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失,推定為該等組織之故意、過失。」

[14] 蔡震榮、鄭善印(2008),《行政罰法逐條釋義》,修訂2版,頁193-199,台北:新學林。

[15] 行政罰法第15條第1、2項:「私法人之董事或其他有代表權之人,因執行其職務或為私法人之利益為行為,致使私法人違反行政法上義務應受處罰者,該行為人如有故意或重大過失時,除法律或自治條例另有規定外,應並受同一規定罰鍰之處罰。

私法人之職員、受僱人或從業人員,因執行其職務或為私法人之利益為行為,致使私法人違反行政法上義務應受處罰者,私法人之董事或其他有代表權之人,如對該行政法上義務之違反,因故意或重大過失,未盡其防止義務時,除法律或自治條例另有規定外,應並受同一規定罰鍰之處罰。」

[16] 本段參林錫堯,前揭註12,頁96-102。