大法官會議解釋第734號
  • 重要性:
解釋日期: 2015/12/29 上午 12:00:00
解釋爭點:
解釋文:
廢棄物清理法第二十七條第十一款規定:「在指定清除地區內嚴禁有下列行為:……十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」與憲法第二十三條之法律授權明確性原則尚無違背。 臺南市政府中華民國九十一年十二月九日南市環廢字第0九一0四0二三四三一號公告之公告事項一、二(該府改制後於一00年一月十三日以南市府環管字第一0000五0七0一0號公告重行發布,內容相當),不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康,及是否已達與廢棄物清理法第二十七條前十款所定行為類型污染環境相當之程度,即認該設置行為為污染行為,概予禁止並處罰,已逾越母法授權之範圍,與法律保留原則尚有未符。應自本解釋公布之日起,至遲於屆滿三個月時失其效力。
解釋理由書:

 

    人民基本權利之限制,原則上應以法律為之,依其情形,固非不得由立法機關授權主管機關發布命令為補充規定(本院釋字第四四三號、第四八八號解釋參照)。惟其授權之目的、內容及範圍均應具體明確。主管機關據以發布之命令,亦不得逾越授權之範圍,始為憲法之所許,迭經本院解釋在案(本院釋字第五六八號、第六五八號、第七一0號、第七三0號解釋參照)授權是否具體明確,應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷,非拘泥於特定法條之文字(本院釋字第三九四號、第四二六號解釋參照)。按廢棄物清理法第一條揭示其立法目的為「有效清除、處理廢棄物,改善環境衛生,維護國民健康」。第二十七條第十一款規定:「在指定清除地區內嚴禁有下列行為:……十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」(下稱系爭規定)係授權主管機關就指定清除區域內禁止之該法第二十七條所列舉十款行為外,另為補充其他污染環境行為之公告,則主管機關據此發布公告禁止之行為,自須達到與前十款所定行為類型污染環境相當之程度。另從其中第三款:「於路旁、屋外或屋頂曝晒、堆置有礙衛生整潔之物」及第十款:「張貼或噴漆廣告污染定著物」規定應可推知,該法所稱污染環境行為之內涵,不以棄置廢棄物為限,其他有礙環境衛生與國民健康之行為亦屬之。故系爭規定尚與憲法第二十三條之法律授權明確性原則無違。

 

→本段闡述授權明確性原則,限制人民權利,可由立法機關授權主管機關發布法規命令為補充,但授權的目的、內容、範圍必須具體明確。至於何謂明確,要從整體法律所表現的關聯意義為判斷。依據廢棄物清理法的整體規範意旨,所謂污染環境行為必須要和有礙環境衛生和國民健康行為有所關聯。

 

    臺南市政府於九十一年十二月九日據系爭規定發布之南市環廢字第0九一0四0二三四三一號公告:「公告事項:一、本市清除地區內,未經主管機關核准,於道路、牆壁、樑柱、電桿、樹木、橋樑、水溝、池塘或其他土地定著物張掛、懸繫、黏貼、噴漆、粉刷、樹立、釘定、夾插、置放或其他方法設置廣告物者,為污染環境行為。二、前項所稱之『道路』,指公路、街道、巷弄、安全島、人行道、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。……」(該府改制後於一00年一月十三日以南市府環管字第一0000五0七0一0號公告重行發布,內容相當;下併稱系爭公告)以未經主管機關核准,於其所示之場所,以所示之方式設置廣告物者,為污染環境行為,而不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康,及是否已達與廢棄物清理法第二十七條前十款所定行為類型污染環境相當之程度,即認該設置行為為污染環境行為,概予禁止並處罰,已逾越母法授權之範圍,與法律保留原則尚有未符。主管機關應儘速依前開意旨修正相關規範,使未經主管機關核准而設置廣告物者,仍須達到前開污染環境相當之程度,始構成違規之污染環境行為。並自本解釋公布之日起,至遲於屆滿三個月時失其效力。

 

→系爭規定已經逾越母法授權目的,不分是否有礙環境衛生與國民健康,或與廢棄物清理法第27條前10款污染程度相當,一概禁止處罰,違反法律保留原則。

 

     憲法第十一條規定,人民之言論自由應予保障。鑒於言論自由具有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利,形成公意,促進各種合理之政治及社會活動之功能,乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制,國家應給予最大限度之保障(本院釋字第五0九號、第六四四號、第六七八號解釋參照)。廣告兼具意見表達之性質,屬於憲法第十一條所保障之言論範疇(本院釋字第四一四號、第六二三號解釋參照),而公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內,亦非不得為言論表達及意見溝通。系爭公告雖非為限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利而設,然於具體個案可能因主管機關對於廣告物之內容及設置之時間、地點、方式之審查,而否准設置,造成限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利之結果。主管機關於依本解釋意旨修正系爭公告時,應通盤考量其可能造成言論自由或其他憲法上所保障之基本權利限制之必要性與適當性,併此指明。 

→對人民張貼廣告物行為之規範,涉及對人民言論自由的限制,雖此限制僅屬於?非針對言論內容的限制?(因為系爭公告雖非為限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利而設),即屬於時間、地點、方式之管制,主管機關發布法規命令時,仍應兼顧人民憲法上言論自由之保障。

 

     聲請人另認最高行政法院九十九年度裁字第三四九一號裁定就八十七年十月二十八日修正公布之行政訴訟法第二百三十五條「原則性」所為之闡釋,對同類事件之認定過嚴,限制人民訴訟權。惟此核屬對於法院認事用法之指摘。又聲請人主張臺南市政府環境保護局一00年一月十一日環管字第一0000五0三九九0號公告將臺南市所轄行政區域均列為指定清除地區,有涵蓋過廣之虞。經查確定終局判決並未適用上開公告,自不得以之為聲請解釋之客體。上開聲請解釋部分,核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合,依同條第三項規定,均應不予受理,併此敘明。 

 

 

 

 

【蘇永欽大法官協同意見書】

1.本院解釋對法律保留的基本思維向來是「對母法寬而對子法嚴」。授權訂定子法的範圍,如果授權的結果是開枝散葉,則對母法要求嚴格一些,並逐一嚴審子法有無逾越授權範圍。其他情形,則會採比較寬鬆的標準。因為對規範者而言,更直接而必須掌握的行為規範毋寧是內容比較具體的授權命令。然就母法而言,只要通過其他條文作整體觀察,大致已可掌握其授權範圍,而非真正的空白授權即可。又在授權立法有一定瑕疵的情形,本院往往會選擇宣告子法違憲,而不嚴格追究母法授權的不夠具體明確。因為可以較快速的修改而同樣達到法律保留原則的目的,反映所謂的司法最小主義。

2.本件就母法授權公告污染環境行為,已列舉十款相當具體的規定,僅在該規範內授權做補充公告,不至於有開枝散葉的危險,母法於整體觀察下尚不違反具體明確的要求。然就主管機關所為之公告,於授權目的的關聯程度上,逕「以未經主管機關核准,於其所示之場所,以所示之方式設置廣告物者,為污染環境行為。而不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民 健康,及是否已達與廢棄物清理法第二十七條前十款所定行為類型污染環境相當之程度,即認該設置行為為污染環境行為,概予禁止並處罰」,有藉防污之名來全面管制街頭廣告之嫌,脫逸授權的原始目的,而逾越母法授權範圍,違反法律保留原則。

3.在公共場所所為的意見表達,是否受言論自由之保護?在美國法的判斷下,以「該地的歷史和現實功能」、「該地其他相關因素顯示作言論表達無損於言論自由的價值」,而原則上肯定公有地有提供言論表達的功能。於我國的歷史脈絡下,如果沒有超過通常使用的範圍,而對其他的正常使用方式造成明顯的妨礙,即應受到一般言論自由的保障。又既為言論自由的保障範圍,倘對於言論內容的事前限制,則除有釋字414號所設公共利益相當重大者外,於廣告物設置的事前限制,於嚴格審查的標準下,通過的機會顯然不大。

 

【陳春生大法官協同意見書】

1.本件廢棄物清理法之立法目的係為清除、處理廢棄物,改善環境衛生,維護國民健康,而並非專以規制言論自由為目的。因此,從另一個角度觀之,得以由憲法第二十二條保障之一般行為自由切入,而不須受系爭規定動機之限制,且為維護環境法益,其所受限制者乃個人行為,故本案所涉及者,自應屬一般行為自由,又對其之限制,自須符合憲法第二十三條之比例原則。至於言論自由、宗教自由、藝術自由等則是間接限制而非直接限制。

2.在日本最高法院於限制廣告物中的判決指出,係為維持美觀風致(景)及防止對公眾之危害,對屋外廣告物表示之場所及方法與對於屋外廣告物其設置與維持,所為必要之規制而制定。惟倘該廣告物明顯是包含政治意見,而欲達意見、資訊傳達之效果,如以維持美觀風致與公共福祉相符之目的便加以規制,輕易地為合憲判斷,乃過於速斷。

3.本院釋字第三六四號解釋所確立之接近媒體使用權,就該意旨之落實,亦應考慮使公共空間之利用,亦能作為表達言論自由之地點與方式。因此,公物使用應可補充落實接近媒體使用權與得作為某一形式之公共論壇。

 

【羅昌發大法官協同意見書】

1.多數意見並未界定所謂「與廢棄物清理法第二十七條前十款所定行為類型污染環境相當之程度」,係何所指?在未為限縮解釋下,恐遭主管機關錯誤解讀。本席認為,其應指有類於生活、經濟活動或其他活動排放或拋棄,或本質上有礙衛生整潔之情形,如集會遊行設置之布條或其他形式之標語、或短暫設置之標語,於憲法保障之言論而不妨礙原場所使用者,均非排放或拋棄物品或本質上有礙衛生之行為,而不應視為污染環境之行為。又就系爭公告所規定「視為」污染環境之行為,其涵蓋過廣、無任何客觀標準且其範圍毫無限制,自有逾越母法之疑義。

2.系爭規定就廣告物之設置涉及人民受憲法第十一條保障之言論自由。若該規定係就言論之「時間、地點、方式」為合理之限制,以保障環境衛生及國民健康,甚至維護他人之通行及合理利用公共空間等公共利益,屬憲法容許之範圍,惟應注意人民是否有其他表達之機會,而非造成完全排除之結果。若係就內容的事前審查,自得基於人民生命與健康維護之重大公共利益,而為「內容」之事前限制。

 

【陳新民大法官部分協同部分不同意見書】

1.依母法第一條前段的立法理由:「為有效清除、處理廢棄物,改善環境衛生,維護國民健康,特制定本法」可知,本法只限於「清除廢棄物」。如果非屬廢棄物,即使造成環境污染,亦不可作為規範內容,除非有特別歸定,將其定義為 「視同廢棄物者」。抑或是廢棄物,即使未造成環境污染, 亦可依本法來清理之。然多數意見欲採取此種狹義與嚴格解釋卻又將系爭規定第三款及第十款等例外規定視為一般性通案概念,使得廢棄物的範圍擴充,與系爭規定應採嚴格解釋的精神不符。

2.系爭規定既然限於「其他有礙環境衛生與國民健康之行為」,這是客觀現象,亦即物理狀態呈現出來的有害環境衛生與國民健康,且多半侷限於環保或衛生單位的認定,屬於狹義的「污染環境之行為」。不能擴張到美學、維護傳統文化價值、甚至調和地方族群、特殊宗教族群與文化等等可概稱為「景觀價值」之其他法益。因此,在上述景觀、市容等其他法益的廣告管理,屬於美學或視覺上的「防止污染」的法益,自可由其他法源中獲得依據,毋庸與清除廢棄物的本法聯結在一起,而產生有無逾越授權目的的爭議。然多數意見卻未能加以區分,追求廣義與狹義的美觀、污染等涉及公共利益的立法價值。

3.多數意見承認地方政府根據系爭規定─僅是授權得認定「類同污染物」的權限─仍可擴張到能擁有規範一切廣告物的決定權,享有「廣告物許可制」的立法與裁罰權。惟其法律效果極為有限,反而有賴廣告自治規章,才可以清除其他一切不合法的廣告物(如未經許可卻又未造成污染的廣告物)。

4.多數意見將本號解釋標的認定屬於言論自由,惟在界定廣告的人權屬性下,其應屬於意見表達的方式,且張貼設置廣告,屬於憲法第二十二條的一般行為自由。多數意見「獨尊言論自由」,漠視了廣告牽涉更多種類的人權(如財產權、宗教自由、創設自由、學術自由)。本號解釋理由書第三段的敘述:「廣告兼具意見表達之性質,屬於憲法第十一條所保障之言論範疇」剛好正反相反,應當改為「廣告兼具言論表達之性質,屬於憲法第十一條所保障之範疇,但屬於意見表達的方式之一」。又針對言論自由的審查標準,在非商業性質者,應採取較嚴格的審查標準,惟本號解釋顯然未採嚴格審查標準,與言論自由的保障原則背道而馳。

 

【湯德宗大法官部分協同部分不同意見書】

1.系爭公告縱非為限制人民言論自由而設,然依其文意,主管機關既得以「未經核准」為由,處罰設置廣告物之表意行為,自有侵害人民言論自由之虞。

2.針對臺南市廣告物管理自治條例之相關規定,包括第四條及第十五條,與系爭公告在適用上即具有重要關聯性,聲請人雖未聲請解釋,本院亦得將之納入解釋範圍(本院釋字第七?九號解釋、第六六四號解釋參照)。而上開規定就廣告物所為之事前審查,不限於廣告物設置之時間、地點與方式,並及於廣告物之內容,其目的與手段間顯已逾越必要程度,違反憲法第二十三條之比例原則。

3.多數意見以「涵蓋過廣」為由,認定「系爭公告」逾越母法之授權,結論固然正確,惟本席以為,宜由「原則與例外錯置」的觀點立論。換言之,依系爭規定人民設置廣告物表達意見以自由為原則,經公告禁止者始受限制;依系爭公告,則人民設置廣告物表達意見以限制為原則,經主管機關核准者始得例外為之。兩相對照,原則與例外錯置,子法逾越母法之授權。