大法官會議解釋第765號 【區段徵收範圍內新設自來水管線工程費用分擔案】
  • 重要性:
解釋日期: 2018/6/15 上午 12:00:00
解釋爭點: 內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定是否違反法律保留原則?
解釋文:
內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定:「區段徵收範圍內必要之管線工程所需工程費用……,由需用土地人與管線事業機關(構)依下列分擔原則辦理:……八、新設自來水管線之工程費用,由需用土地人與管線事業機關(構)各負擔二分之一。」(95年12月8日修正發布為同細則第52條第1項第5款規定:「五、新設自來水管線之工程費用,由需用土地人全數負擔。」於適用於需用土地人為地方自治團體之範圍內)無法律明確授權,逕就攸關需用土地人之財政自主權及具私法人地位之公營自來水事業受憲法保障之財產權事項而為規範,與法律保留原則有違,應自本解釋公布之日起,至遲於屆滿2年時,不再適用。
解釋理由書:
 
系爭規定:
內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定:「區段徵收範圍內必要之管線工程所需工程費用……,由需用土地人與管線事業機關(構)依下列分擔原則辦理:……八、新設自來水管線之工程費用,由需用土地人與管線事業機關(構)各負擔二分之一。」(95年12月8日修正發布為同細則第52條第1項第5款規定:「五、新設自來水管線之工程費用,由需用土地人全數負擔。」
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事實背景

改制前臺中縣政府於民國89年10月間,經內政部核准實施「擴大大里(草湖地區)都市計畫」之區段徵收,委託得盈開發有限公司(下稱得盈公司)辦理上開區段徵收業務。就區段徵收區域內之自來水管線工程部分,臺中縣政府先支付全部自來水管線鋪設費用予得盈公司後,於93年5月3日,發函催告聲請人台灣自來水股份有限公司(下稱聲請人)給付上開款項二分之一(下稱系爭管線費用)。因聲請人拒絕給付,臺中縣政府依內政部91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定(下稱系爭規定),提起民事訴訟,請求聲請人返還系爭管線費用。經臺灣臺中地方法院99年度重訴字第196號民事判決駁回臺中市政府之訴,臺中市政府提起第二審上訴,再經臺灣高等法院臺中分院100年度重上字第90號民事判決命聲請人應給付系爭管線費用。聲請人提起第三審上訴,末經最高法院102年度台上字第1162號民事判決(下稱確定終局判決)以上訴無理由駁回確定。聲請人於用盡審級救濟途徑後,認系爭規定有違反法律保留原則,牴觸憲法第15條、第23條及第172條規定之疑義,於103年5月向本院聲請解釋憲法。

 

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解釋理由書

改制前臺中縣政府於中華民國89年10月間,經內政部核准實施「擴大大里(草湖地區)都市計畫」之區段徵收,於90年2月27日委託得盈開發有限公司(下稱得盈公司)辦理上開區段徵收業務。其中,就區段徵收範圍內之自來水管線工程部分,臺中縣政府先於92年5月間,支付全部自來水管線工程費用予得盈公司,嗣於93年5月3日發函催告聲請人台灣自來水股份有限公司(下稱聲請人)給付上開款項二分之一(下稱系爭管線費用)。臺中縣政府主張,依內政部91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定(下稱系爭規定),聲請人為自來水管線事業機構,應負擔系爭管線費用。嗣因聲請人拒絕給付,臺中縣政府遂依據系爭規定向臺灣臺中地方法院提起民事訴訟,請求聲請人返還系爭管線費用。99年12月25日臺中縣與臺中市合併升格改制為直轄市「臺中市」,由臺中市政府聲明承受訴訟。經臺灣臺中地方法院99年度重訴字第196號民事判決駁回臺中市政府之訴,臺中市政府提起第二審上訴,再經臺灣高等法院臺中分院100年度重上字第90號民事判決命聲請人應給付系爭管線費用。聲請人提起第三審上訴,末經最高法院102年度台上字第1162號民事判決(下稱確定終局判決)以上訴無理由駁回確定。聲請人認系爭規定僅為行政命令,於未有法律明文規定,亦無法律授權下,逕自課予管線事業機關(構)應就區段徵收範圍內必要之新設自來水管線工程費用負擔一半之給付義務,違反法律保留原則。又基於受益者付費精神,系爭管線費用應由區段徵收範圍內之需用土地人或土地所有權人負擔,故系爭規定有牴觸憲法第15條、第23條及第172條規定之疑義,向本院聲請解釋憲法。

  按司法院大法官審理案件法(下稱大審法)第5條第1項第2款規定,人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利,遭受不法侵害,經依法定程序提起訴訟,對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者,得聲請解釋憲法。公營事業依公司法規定設立公司者,雖其政府資本超過百分之五十,在法律上,其性質仍為私法人,具有獨立之人格,為權利義務之主體,得享受權利,負擔義務(國營事業管理法第6條參照)。查聲請人為經濟部主管之國營事業,依公司法規定設立股份有限公司,具私法人地位。雖其權利義務需受公益目的之較大制約,然國家既因市場經濟與效率等考量而選擇以公司型態設立此等公營事業,復要求其應依照企業方式經營,並力求有盈無虧,增加國庫收入(國營事業管理法第4條參照),是其在目的及公司章程所定範圍內,仍得享有憲法財產權之保障。如其憲法上所保障之權利受到不法侵害,亦應得依據大審法上開規定,向本院聲請解釋。次查,確定終局判決適用系爭規定,判決聲請人敗訴確定,聲請人於聲請書中主張其憲法所保障之財產權受系爭規定之侵害,並具體敘明系爭規定之違憲疑義。故聲請人之聲請,核與大審法上開規定之要件相符,應予受理。爰作成本解釋,理由如下:

  按憲法保障之人民各項權利,除屬於憲法保留之事項者外,於符合憲法第23條之條件下,得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異。如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定主義,以制定法律之方式為之。至涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定;如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則。若僅屬執行法律之細節性、技術性事項,始得由主管機關發布命令為必要之規範(本院釋字第443號解釋參照)。具私法人地位之公營事業,雖受公益目的較大制約,並受國家指揮監督,然其既有獨立之私法人地位,享有憲法財產權之保障,則國家對其財產權所為之限制,亦應由法律或法律明確授權之命令予以規範。

  又中央與地方固同屬國家組織,然地方自治團體仍具有獨立之公法人地位,受憲法保障,並享有財政自主權。故中央使地方負擔經費,除不得侵害其財政自主權核心領域外,並應依據法律或有法律明確授權之法規命令,始得為之。

  系爭規定明定:「區段徵收範圍內必要之管線工程所需工程費用……,由需用土地人與管線事業機關(構)依下列分擔原則辦理:……八、新設自來水管線之工程費用,由需用土地人與管線事業機關(構)各負擔二分之一。」(95年12月8日修正發布為同細則第52條第1項第5款規定:「五、新設自來水管線之工程費用,由需用土地人全數負擔。」下稱現行規定)於需用土地人為地方自治團體之情形,已影響需用土地人之財政自主權;於管線事業機關(構)為具私法人地位之公營自來水事業時,亦影響其受憲法保障之財產權。又系爭規定所課予需用土地人與管線事業機關(構)之工程費用分擔義務,或現行規定之由需用土地人全數負擔,事涉區段徵收之開發效益、需用土地人之財務規劃、管線事業機關(構)之財務負擔能力等,顯非執行法律之細節性或技術性事項,其影響亦非屬輕微,應有法律或法律明確之授權為依據,始符合法律保留原則之要求。

  按立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時,其授權之內容、目的、範圍應具體明確,命令之內容並應符合母法授權意旨。至授權之明確程度,固不應拘泥於授權條款本身所用之文字,惟仍須可由法律整體解釋認定,或可依其整體規定所表明之關聯意義為判斷,足以推知立法者有意授權行政機關以命令為補充,始符授權明確性之要求。查系爭規定及現行規定之訂定,係以土地徵收條例(下稱土徵條例)第62條:「本條例施行細則,由中央主管機關定之。」為其授權依據。然該條就區段徵收範圍內必要之新設自來水管線工程費用之分擔主體及比例並未有明確之授權,亦無從依土徵條例整體解釋,推知立法者有意授權主管機關就「區段徵收範圍內必要之新設自來水管線工程所需工程費用之分擔主體及比例」,以命令為補充,故土徵條例尚不足為系爭規定及現行規定之授權依據。

  次按,欠缺具體明確授權之命令,如其內容與既有之其他法律規定相同,亦不致違反法律保留原則。查自來水法第65條規定:「自來水事業為因應尚未埋設幹管地區個別自來水用戶供水需要,須增加或新裝配水幹管時,得按其成本向個別用戶收取二分之一以下之補助費。」雖亦涉及用戶與自來水事業間之管線費用分擔,然經與系爭規定比較,以費用分擔之主體言,自來水法第65條規定得向個別用戶請求補助費,系爭規定則明定由需用土地人,而非個別用戶,分擔半數費用;以費用分擔之比例言,自來水法第65條規定最高得收取二分之一,至於是否收取,仍由自來水事業決定,系爭規定則要求需用土地人必須分擔二分之一,無庸自來水事業向其請求;以費用分擔之管線所在地區言,自來水法第65條係針對尚未埋設幹管地區,系爭規定則係規定區段徵收範圍內;以規範目的言,自來水法第65條係為兼顧自來水事業之法定供水義務與個別用戶之用水需要而定,其目的在適度減輕自來水事業之財務負擔,至於區段徵收範圍內之新設自來水管線,係由需用土地人基於自償性區段徵收計畫之整體需求所規劃,並非單純因應個別用戶之用水需求,從而系爭規定之要求需用土地人分擔費用,其目的兼有合理分配土地開發成本效益之考量,而與自來水法第65條有所差異。足見系爭規定與自來水法第65條所定之費用分擔主體、比例、管線所在地區及規範目的,均有不同。另現行規定雖未要求自來水事業分擔費用,而係規定需用土地人應全數負擔,然其內容與自來水法第65條規定相去更遠。

  綜上,系爭規定無法律明確授權,逕就攸關需用土地人之財政自主權與具私法人地位之公營自來水事業受憲法保障之財產權事項而為規範(現行規定於其適用於需用土地人為地方自治團體之範圍內,亦無法律明確授權,就涉及其財政自主權事項而為規範),且其內容與自來水法第65條規定又非相同,與法律保留原則有違,應自本解釋公布之日起,至遲於屆滿2年時,不再適用。

  又除自來水管線外,有關區段徵收範圍內必要之其他管線(如電力、電信等)工程所需工程費用等負擔,亦涉及需用土地人為地方自治團體時之財政自主權與各管線事業機關(構)之財產利益,有關機關宜全盤檢討,併此指明。

 

【釋字第765解釋重點摘要】

  1. 公營事業依公司法規定設立公司者,雖其政府資本超過百分之五十,在法律上,其性質仍為私法人,具有獨立之人格,為權利義務之主體,得享受權利,負擔義務(國營事業管理法第6條參照)。查聲請人為經濟部主管之國營事業,依公司法規定設立股份有限公司,具私法人地位。雖其權利義務需受公益目的之較大制約,然國家既因市場經濟與效率等考量而選擇以公司型態設立此等公營事業,復要求其應依照企業方式經營,並力求有盈無虧,增加國庫收入(國營事業管理法第4條參照),是其在目的及公司章程所定範圍內,仍得享有憲法財產權之保障。如其憲法上所保障之權利受到不法侵害,亦應得依據大審法上開規定,向本院聲請解釋。
  2. 具私法人地位之公營事業,雖受公益目的較大制約,並受國家指揮監督,然其既有獨立之私法人地位,享有憲法財產權之保障,則國家對其財產權所為之限制,亦應由法律或法律明確授權之命令予以規範。
  3. 又中央與地方固同屬國家組織,然地方自治團體仍具有獨立之公法人地位,受憲法保障,並享有財政自主權。故中央使地方負擔經費,除不得侵害其財政自主權核心領域外,並應依據法律或有法律明確授權之法規命令,始得為之。
  4. 系爭規定之規定,於需用土地人為地方自治團體之情形,已影響需用土地人之財政自主權;於管線事業機關(構)為具私法人地位之公營自來水事業時,亦影響其受憲法保障之財產權又系爭規定所課予需用土地人與管線事業機關(構)之工程費用分擔義務,或現行規定之由需用土地人全數負擔,事涉區段徵收之開發效益、需用土地人之財務規劃、管線事業機關(構)之財務負擔能力等,顯非執行法律之細節性或技術性事項,其影響亦非屬輕微,應有法律或法律明確之授權為依據,始符合法律保留原則之要求。
  5. 查系爭規定及現行規定之訂定,係以土地徵收條例(下稱土徵條例)第62條:「本條例施行細則,由中央主管機關定之。」為其授權依據。然該條就區段徵收範圍內必要之新設自來水管線工程費用之分擔主體及比例並未有明確之授權,亦無從依土徵條例整體解釋,推知立法者有意授權主管機關就「區段徵收範圍內必要之新設自來水管線工程所需工程費用之分擔主體及比例」,以命令為補充,故土徵條例尚不足為系爭規定及現行規定之授權依據。
  6. 次按,欠缺具體明確授權之命令,如其內容與既有之其他法律規定相同,亦不致違反法律保留原則。查自來水法第65條規定:「自來水事業為因應尚未埋設幹管地區個別自來水用戶供水需要,須增加或新裝配水幹管時,得按其成本向個別用戶收取二分之一以下之補助費。」雖亦涉及用戶與自來水事業間之管線費用分擔,然經與系爭規定比較,以費用分擔之主體言,自來水法第65條規定得向個別用戶請求補助費,系爭規定則明定由需用土地人,而非個別用戶,分擔半數費用;以費用分擔之比例言,自來水法第65條規定最高得收取二分之一,至於是否收取,仍由自來水事業決定,系爭規定則要求需用土地人必須分擔二分之一,無庸自來水事業向其請求;以費用分擔之管線所在地區言,自來水法第65條係針對尚未埋設幹管地區,系爭規定則係規定區段徵收範圍內;以規範目的言,自來水法第65條係為兼顧自來水事業之法定供水義務與個別用戶之用水需要而定,其目的在適度減輕自來水事業之財務負擔,至於區段徵收範圍內之新設自來水管線,係由需用土地人基於自償性區段徵收計畫之整體需求所規劃,並非單純因應個別用戶之用水需求,從而系爭規定之要求需用土地人分擔費用,其目的兼有合理分配土地開發成本效益之考量,而與自來水法第65條有所差異。足見系爭規定與自來水法第65條所定之費用分擔主體、比例、管線所在地區及規範目的,均有不同。另現行規定雖未要求自來水事業分擔費用,而係規定需用土地人應全數負擔,然其內容與自來水法第65條規定相去更遠。
  7. 系爭規定無法律明確授權,逕就攸關需用土地人之財政自主權與具私法人地位之公營自來水事業受憲法保障之財產權事項而為規範(現行規定於其適用於需用土地人為地方自治團體之範圍內,亦無法律明確授權,就涉及其財政自主權事項而為規範),且其內容與自來水法第65條規定又非相同,與法律保留原則有違,應自本解釋公布之日起,至遲於屆滿2年時,不再適用。

 

 

 

 

釋字第765號解釋黃昭元大法官協同意見書

  1. 1. 本席支持多數意見之結論及大部分理由,謹就以下幾個問題:(1)公營事業的聲請適格、(2)釋字第443號解釋的適用範圍、(3)相對法律保留原則之審查、(4)「先審形式,再審內容」的審查步驟之反省,補充說明本席之協同意見。
  2. 本號解釋認為具私法人地位之公營事業(如本案聲請人台灣自來水股份有限公司,以下簡稱台水公司),仍享有憲法保障之財產權,並得對國家主張其財產權,因此亦得向本院聲請解釋。這可能是本院歷年解釋中,首度受理具私法人地位公營事業之聲請釋憲,並挑戰國家對其財產權之限制,顯具制度上意義。
  3. 本號解釋認為具私法人地位之公營事業,既然是基於市場經濟及效率考量而採取公司組織,於其目的及公司章程所定之範圍內,得對國家主張財產權,並聲請釋憲,似乎並未當然排除國家獨資之公營事業。然如未來有百分之百國有之公營事業對國家主張其基本權利受有限制,並聲請釋憲,是否仍均應受理,恐怕還是要視其主張之權利類型(財產權或言論自由等)等因素,再為個案決定或類型化處理。
  4. 3.在方法上,本席贊成本號解釋之區別公營事業與地方自治團體,以釐清釋字第443號解釋之適用範圍。在結論上,本席也支持本號解釋對於上述兩者財產利益之限制,均要求應符合相對法律保留原則。按系爭規定和現行規定都是以行政命令,逕自決定具私法人地位公營自來水事業[1]與地方自治團體間應如何分擔費用,兩個規定的差別只在於分擔比例。由於中央與地方間有關經費之分擔,並不是同一個人的右邊口袋與左邊口袋間關係,而是兩個不同主體的不同口袋間關係。如認為本案不違反法律保留原則,實無異於承認國家行政機關得單方干預具私法人地位公營事業之財產權及地方自治團體之財政自主權,其後果將有形成另一種不對等的特別權力關係之危險。
  5. 本號解釋在理由書第6段首先認定土地徵收條例第62條並未有明確授權,亦無從自土徵條例整體規定推知立法者有概括授權之意,這是審查命令有無法律明確授權之典型操作。然本號解釋在理由書第7段更進一步審查系爭規定及現行規定之內容是否「與既有之其他法律規定相同」,此即有關命令是否有其他法律可為依據的審查。這也是過去本院解釋在審查相對法律保留原則時,較少見的審查步驟。
  6. 「先審形式,再審內容」的審查步驟之反省:向來本院解釋及國內多數憲法學說都將基本權利限制的審查,分為形式與內容審查,而且是先進行形式審查(如是否符合法律保留原則),然後再進行內容審查(如比例原則的審查)。如此審查步驟,固有其考量與優點。然在形式審查時,其實常常會涉及實體價值的決定,例如何謂細節性或技術性事項?在在都會涉及權利內容與其限制的實體價值判斷,而不可能是所謂「形式」審查就能直接決定者。如果跳脫上述基本權利限制審查的脈絡,而就憲法上法律保留原則之審查而言,其所可能涉及的實體價值決定,將更明顯,例如何謂重要事項。對此,本席認為:只有當規範內容(不論是權利之限制或給付之提供)並不致違憲時,此時進而討論法律保留原則的密度才會有其真正的意義。一旦規範內容是否合憲仍有明顯爭議,所謂先審法律保留原則的形式審查,將很容易與內容審查的實體爭議,夾雜不清,甚至是循環論證。
  7. 以本案而言,表面上的爭點是憲法解釋層次的法律保留原則,但真正的爭點其實是法律解釋層次的問題:區段徵收範圍內新設自來水管線之工程費用應由誰負擔?按依自來水法的相關規定,自來水事業本就有供水義務,並且應自行負擔新設配水幹管的工程費用(但不包括配水幹管至用戶總水表間的外線及總水表至戶內水塔或各水龍頭的內線費用)。故本案的實體爭點正是:於區段徵收範圍內之新設自來水管線,是否仍應貫徹上述規範原則,繼續由自來水事業負擔?如未先釐清規範內容之違憲與否,而先為形式審查,即只從是否涉及權利之限制來考量系爭規定及現行規定是否違反法律保留原則,由於系爭規定只要求自來水事業負擔半數(和自來水法規定相比),現行規定甚至是改由需用土地人完全負擔,不僅沒有增加法律所無之義務,甚至還是減輕自來水事業機關(構)之負擔。對於本案聲請人而言,不論是系爭規定或現行規定,雖有干預,但並未造成其憲法上財產權的損害,因此在法律保留原則的密度選擇上,就可能會認為無須法律授權而得逕以行政命令規範之。可見內容審查的結果,其實會反過來影響形式審查,而不太可能先形式審查後,再為內容審查。
  8. 本席之所以支持本號解釋結論,一是本席認為系爭規定或現行規定的內容都不致明顯違憲,二是系爭管線工程費用之分擔,並不是單純的國家對一方人民之權利限制問題,而是國家介入兩個當事人間權利義務之調整,其規範效果有雙面性:一方多分擔,另一方就少分擔。一方之受限制,即他方之受利益。與其看成是權利限制之爭議,本席寧可看成是類似油價調整公式之規範依據,因涉及重大公益,而屬重要事項,因此應有相對法律保留原則之適用。
  9. 回到「先審形式,再審內容」的審查步驟問題,如此操作有時會讓法院可以避開棘手的內容爭議,而避難到形式審查,只宣告行政命令違反法律保留原則。如釋字第380號、第479等號解釋,就有此疑慮。此種作法不僅容易造成第二次糾紛,對於聲請人的實益也不大。因為政治部門只要將相同內容的限制由行政命令搬到法律,即可符合法律保留原則的形式要求。但對於人民而言,限制仍然一樣,只是國家本來是出右手(行政部門)打人,現在換成出左手(立法部門)傷人。不論右手或左手,都是國家的手。對於人民而言,也都是限制。本席曾思考過:如果顛倒上述審查順序,也就是先進行內容審查,再進行形式審查,是否會更符合違憲審查之精神?因為內容審查可以先劃分國家權力與人民權利的「外部」界限,如果認為「國家」可以限制人民權利(即內容合憲),然後再討論國家權力的「內部」分配:究竟應該由立法部門來代表國家,因此要適用法律保留原則?還是行政部門就可代表國家,以行政命令來限制人民權利?反之,如果在內容審查時,就已經認為國家根本無權力限制人民權利,則應否及如何適用法律保留原則之形式審查,即或屬多餘。[2]以本案為例,也許在某些案件類型,是有重新檢討「先形式、後內容」審查步驟之必要。

 

釋字第765號解釋許志雄大法官協同意見書

  1. 通說鑑於法人為重要之社會實體,且與自然人關係密切,承認法人亦為人權之主體,人權於性質允許之範圍內,法人得享有之。惟法人究非自然人,按理無從享有以人格自律或個人尊嚴為根據之人權或「作為『王牌』之人權」。法人充其量僅能作為憲法上權利之主體,享有性質適合之憲法上權利,亦即「基於公共福祉之權利」。例如,所以承認媒體有新聞自由或報導自由,乃因該等自由對民主政治過程之維持貢獻相當大,且提供民眾生活上必要多元之資訊,可增進社會全體利益。因此,新聞自由或報導自由應屬「基於公共福祉之權利」,法人係以憲法上權利之主體享有之。
  2. 本號解釋明白承認國營事業具有憲法上權利之主體性,得享有憲法上權利(財產權)。就此,本席持肯定立場。參照上述,國營事業享有之財產權,乃「基於公共福祉之權利」,即以社會全體利益為理由而受保障之權利。本號解釋表示國營事業受公益目的較大制約,言下之意,國營事業財產權之限制較大,但對其為憲法上權利之性質不生影響。
  3. 本號解釋理由書表示:「具私法人地位之公營事業,雖受公益目的較大制約,並受國家指揮監督,然其既有獨立之私法人地位,享有憲法財產權之保障,則國家對其財產權所為之限制,亦應由法律或法律明確授權之命令予以規範。」承認私法人地位之公營事業享有憲法財產權保障,即使實質上受公益目的較大之制約,形式上其限制仍須符合法律保留之要求。本席認為,設非如此,行政權將過大,有濫權之虞;公營事業恐完全受制於主管機關,乃至喪失法人應有之獨立性地位,流弊難防。解釋理由書另指出:「中央與地方固同屬國家組織,然地方自治團體仍具有獨立之公法人地位,受憲法保障,並享有財政自主權。故中央使地方負擔經費,除不得侵害其財政自主權核心領域外,並應依據法律或有法律明確授權之法規命令,始得為之。」其充分尊重地方自治權,除絕對禁止國家侵害地方自治團體之財政自主權核心領域外,並要求國家須在遵守法律保留原則之前提下,始得使地方負擔經費。由上可知,多數意見恪遵法治國原則,重視地方自治精神,乃能揚棄特別權力關係理論之思維,而有本號解釋之作成,殊值一提。
  4. 關於地方自治部分,容予補充說明。按地方自治團體受憲法保障,為公法人,具獨立性,可謂介於國家與社會之中間團體。地方自治團體一方面與國家相同,擁有公權力,屬「統治團體」;另一方面又受國家監督,為國家統治之「客體」。惟從民主主義角度觀之,地方自治讓國民從近身處參與、監督政治,可促進國民主權之實質化。從自由主義角度觀之,地方自治在強大之國家權力與個人間設置緩衝地帶,藉由地方自治團體與國家間之垂直權力分立關係,防止公權力之濫用,進而保障個人之自由權利,可彌補立法、行政與司法間水平權力分立之不足。
  5. 傳統特別權力關係理論完全以內部關係對待地方自治團體,將地方自治團體定位為統治客體,乃至行政客體,而漠視其為具獨立公法人地位之統治團體性質,並罔顧地方自治之民主與自由理念,顯然背離地方自治本旨。總之,傳統特別權力關係理論破綻百出,早已遭到挑戰,面臨瓦解之命運,在國家對地方自治團體之監督關係上,僅就上開而論,即有徹底檢討之必要。若如後所述,再審視當代地方自治之發展趨勢,則更加證立,該理論與時代脫節,非退場不可。
  6. 土地徵收條例施行細則性質上為執行命令,原本就不應有權利義務之實體規定,通常法律亦不致為此授權。多數意見針對授權依據問題詳予論究,是否必要,不無商榷餘地。申言之,執行命令為法規命令之一種,係行政機關為法律或法規命令之執行,所訂定之一般抽象性規範。各法律之施行細則屬之,土地徵收條例施行細則亦然,乃內政部依據土地徵收條例第62條之授權而訂定者。執行命令按理只有程序性規定,與權利義務之實體無關,不會直接涉及權利義務內容之變動,故無須具體之法律授權[3];惟我國立法體例上,經常在法律倒數第2條明文授權主管機關訂定施行細則。儘管如此,施行細則究屬執行命令,法律授權徒具形式,可想而知,系爭規定自始即難以期待會有明確之授權。

 

 



[1] 即使是目前實務上不具私法人地位之其他三個自來水事業機關,如臺北自來水事業處、金門縣自來水廠及連江縣自來水廠,這三者仍為地方自治團體所屬之事業機關,而不是中央行政機關所屬之事業機關。中央行政命令對之逕自規範,與直接對地方自治團體之需用土地人逕為規範,情形類似。

[2] 本協同意見書第13段的內容,係修改自本席十多年前的一小段論述。參黃昭元,憲法權利限制的司法審查標準:美國類型化多元標準模式的比較分析,臺大法學論叢,33卷3期,頁45、47註3(2004)。

[3] 鹽野宏著,行政法Ⅰ(行政法總論),有斐閣,2008年第4版第8刷(補訂),頁86、87。